I OSK 982/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 241/14 o odrzuceniu skargi J. C. na bezczynność Przewodniczącego Zespołu do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego okoliczności katastrofy lotniczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Zespołu do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 27 lipca 2014 r. zawierającego pytanie dotyczące okoliczności katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem. Poinformował, że wysłał pytanie ponownie w dniu 29 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Postanowieniem z 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, stosownie do § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z bezczynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zespół do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, powołany został zarządzeniem Nr 28 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, jest organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów (§ 1 ust. 2). Stosownie do § 2 zarządzenia, do zadań Zespołu należy w szczególności: 1. analiza i wyjaśnienie opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, 2. współpraca z organami i instytucjami państwowymi oraz innymi podmiotami posiadającymi wiedzę i informacje na temat przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem, 3. wsparcie merytoryczne w zakresie wiedzy eksperckiej podczas konferencji i seminariów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem organizowanych lub współorganizowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W skład zespołu wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący, członkowie i sekretarz – wyznaczony pracownik Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia Zespół podejmuje decyzje w formie uchwał na posiedzeniach albo w trybie obiegowym. Stanowiska Zespołu są przedstawione przez przewodniczącego Zespołu albo upoważnionego członka Zespołu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z powyższego wynika, że Zespół wykonuje czynności w ramach powierzonych mu zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów zadań publicznych i w ramach tych zadań dysponuje informacją publiczną, a zatem jest on podmiotem w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Zespół, choć jest organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów, jest podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje mające charakter zadania publicznego, w tym podejmowania decyzji w formie uchwał. Pracami Zespołu kieruje przewodniczący, który zwołuje posiedzenia Zespołu i uczestniczy w jego pracach. Z tego względu przewodniczący Zespołu jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2014 r., zawierające pytanie dotyczące okoliczności katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem, zostało wniesione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe zapytanie nie wskazywało, że jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżący, polemizując z treścią załączników do Raportu końcowego z badania zdarzenia lotniczego, podniósł, że na skutek uderzenia w brzozę skrzydło odłamało się nie w miejscu uderzenia, tylko w miejscu oddalonym o ok. 4,6 m. Zwrócił się o wytłumaczenie, "w jaki sposób to mogło się stać" oraz poinformował, że sporządził rysunek na podstawie liczb i wymiarów samolotu podanych w Wikipedii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że jest to polemika z ustaleniami Zespołu. Tym samym, brak jest podstaw do zobowiązania Przewodniczącego Zespołu do rozpoznania wniosku skarżącego bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Przewodniczący Zespołu pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. J. C. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pismo J. C. z 27 lipca 2014 r. skierowane do Przewodniczącego Zespołu do spraw wyjaśniania opinii publicznej treści informacji i materiałów dotyczących przyczyn i okoliczności katastrofy lotniczej z dnia 10 kwietnia 2010 r. pod Smoleńskiem i zawierające pytaniee na temat okoliczności katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem nie stanowiło wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – podczas gdy analiza treści tego wystąpienia w kontekście brzmienia stosownych przepisów, zakresu pojęciowego "informacja publiczna" oraz celów i zadań wspomnianego Zespołu uprawnia wniosek przeciwny; – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J. C. i tym samym brak przesłanek do przyjęcia, że Przewodniczący Zespołu pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – podczas gdy wniosek ten dotyczył w istocie udzielenia informacji publicznej, wobec czego organ był zobligowany do jego rozpoznania, a nie robiąc tego, pozostawał w bezczynności w świetle powołanego przepisu, wobec czego odrzucenie skargi było decyzją nietrafną. J. C. wniósł o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; – zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji i kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo skarżącego z 27 lipca 2014 r., zawierające pytanie dotyczące okoliczności katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem, zostało wniesione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, nietrafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że pismo z 27 lipca 2014 r. stanowiło wyłącznie polemikę z ustaleniami organu. Z pisma tego wynika bowiem jasno, jakiej informacji domaga się wnioskodawca: podania, na podstawie danych posiadanych przez Zespół, w jaki sposób utrata 6,1 m lewego skrzydła samolotu Tu-154M nr boczny 101 nastąpiła w wyniku uderzenia w konstrukcję skrzydła w odległości 10,8 m od osi samolotu. Choć można się domyślać, że autor wniosku wątpi w prawdziwość ustaleń Zespołu, nie oznacza to, że pismo to stanowi wyłącznie polemikę z tymi ustaleniami – tym bardziej, że J. C. nie podał ustaleń i interpretacji odmiennych, niż przyjęte przez Zespół. Wskazał jedynie na prawdopodobieństwo zachodzenia sprzeczności między faktami podawanymi przez Zespół i złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej polegającej na podaniu informacji, która wyjaśnia te sprzeczności. W żadnym miejscu nie stwierdził, że ustalenia przyjęte przez Zespół są błędne. Należy więc uznać, że pismo z 27 lipca 2014 r. zostało wniesione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadne są więc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji