IV SA/Wa 2623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. - zaskarżonym skargą przez Burmistrza L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody L. z dnia [...] lipca 2013 r. nakładające na Burmistrza L. karę pieniężną w wysokości 2 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia o mocy 0,4 kV do zasilania budownictwa jednorodzinnego w L. - ul. [...] - [...], obręb [...], na działach o nr ewid. [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w części nakładającej na Burmistrza L. karę w wysokości 2 500 zł i w tym zakresie orzekł co do istoty, tj. nałożył na Burmistrza L. karę w wysokości 6 000 zł, zaś w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 14 lutego 2012 r. do Burmistrza L. wpłynął wniosek inwestora E. Sp. z o.o. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV do zasilania budownictwa jednorodzinnego w m. L. ul. [...]-[...]. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji przez Burmistrza L. z dnia [...] maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] nałożył na Burmistrza L. karę pieniężną w wysokości 2 500 zł za niewydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia Burmistrza L. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części nakładającej na ww. stroną karę w wysokości 2 500 zł i orzekł o nałożeniu na stronę kary w wysokości 6 000 zł, zaś w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podał że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż ustawodawca nie pozostawił w sferze uznania kwestii wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wymierzenia, ani wysokości ewentualnej kary. Kompetencje Wojewody [...] ograniczały się zatem jedynie do ustalenia, czy został przekroczony termin wskazany w art. 51 ust. 2 ww. ustawy, a jeżeli tak, to o ile dni. Z analizy akt sprawy wynika, że bieg 65 dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoczął się w dniu [...] marca 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu uzupełnienia wniosku inwestora. Wojewoda uznał, że decyzja została wydana z 5-dniową zwłoką. Minister stwierdził, że błędne są ustalenia organu, co do początku biegu 65- dniowego terminu wskazanego w w/w ustawie. Powyższy termin rozpoczął bieg w dniu 15 lutego 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w L. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji wskazanej inwestycji. Daiej organ zauważył, że zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W niniejszej sprawie postępowanie zakończyło się w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] maja 2012 r., czyli toczyło się przez 90 dni. Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2 c wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie Burmistrz L. pismem z dnia 20 lutego 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Powyższe pismo zostało nadane w dniu 21 lutego 2012 r. oraz doręczone do adresata w dniu 22 lutego 2012 r. Następnie pismem z dnia 2 marca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2012 r. inwestor uzupełnił wniosek. Reasumując Minister stwierdził, że odliczeniu od czasu trwania postępowania podlega okres od dnia następnego po dniu nadania wezwania do inwestora, tj. od dnia 22 lutego 2012 r., do dnia jego uzupełnienia, tj. do dnia [...] marca 2012 r. Zatem wyłączeniu podlega łącznie 13 dni. Po odliczeniu od 90-dniowego okresu trwania przedmiotowego postępowania, 13 dni przeznaczonych na uzupełnienie wniosku oraz ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zwłoka w wydaniu decyzji wynosi 12 dni. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami K.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tym że błędnie ustalił okres, w jakim prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem decyzji lokalizacyjnej. W tej sytuacji postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej kary zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 w/w ustawy. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę. Skoro postanowieniem organu pierwszej instancji ustalono karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 5 dniom zwłoki, podczas gdy Burmistrz L. wydał decyzję po upływie 12 dni od upływu terminu ustawowego, to Minister uchylił w części postanowienie organu pierwszej i w tej części orzekł co do istoty sprawy. Jednocześnie zauważył, że stosownie do treści art. 139 K.p.a. organ wyższego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny i tak przypadek w sprawie zachodzi. Postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia kwoty kary pieniężnej rażąco narusza prawo, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do jego uchylenia w tym zakresie i orzeczenia o nałożeniu na Burmistrza L. kary za wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem 65 dniowego terminu, w prawidłowej wysokości, stosownie do treści art. 51 ust. 2 ww. ustawy, czyli w kwocie 6.000 zł. Odnosząc się do treści zażalenia, że organ pierwszej instancji ustalając wysokość wymierzonej kary nie uwzględnił wyjaśnień Burmistrza L., złożonych w trakcie postępowania, Minister wskazał, że z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. oraz w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynika, że przekroczenie terminu przy wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej było skutkiem złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku, a jego uzupełnienie nie nastąpiło, w ocenie Burmistrza L., we właściwy sposób. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że powołane przez skarżącego okoliczności nie pozwalają na ich odliczenie od czasu trwania postępowania, gdyż stanowią one zdarzenia nie mające umocowania w przepisach prawa. Pomimo niekompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, Burmistrz L. pismem z dnia 9 marca 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i to postępowanie prowadził kończąc je decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że jeśli skarżący miał świadomość istniejących błędów podania inicjującego postępowanie, winien był w stosownym czasie podjąć odpowiednie działania procesowe, gdyż to na nim ciążył obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa oraz przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby budziło ono zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej spowodowane było niewłaściwym uzupełnieniem braków we wniosku przez inwestora oraz, że inwestor telefonicznie zwracał się z prośbą o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów, o czym mają świadczyć notatki służbowe znajdujące się w aktach sprawy, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z art. 14 § 2 K.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Burmistrz L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) przez przyjęcie, że Burmistrz L. wydał dla E. Sp. z o.o. decyzję nr [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV do zasilania budownictwa jednorodzinnego w L. - ul. [...] -[...], obręb [...], na działkach o nr ewid. [...], z przekroczeniem 65 dniowego terminu zakreślonego w tym przepisie. Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez odmówienie wiarygodności i skuteczności podjętym przez organ czynnościom, na okoliczność których sporządzone zostały notatki służbowe jako niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nie przyjęcie, że bieg 65 dniowego terminu w przedmiotowej sprawie rozpoczął się z chwilą uzupełnienia braków formalnych przez wnioskodawcę, tj. z dniem 28 marca 2012 r.; - art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez zmianę sentencji postanowienia nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie wysokości wymierzonej kary na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego w postanowieniu organu pierwszej instancji. Istniejąca rozbieżność zaprezentowana przez Ministra dotycząca liczenia początku biegu 65 dniowego terminu zawarta w art. 51 ust. 2 w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala w jednoznaczny sposób postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, które Minister Infrastruktury i Rozwoju zastosował przy jego wydaniu. Podstawę wydania, a zarazem uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. w części i orzeczenia w tej części co do istoty sprawy, stanowiły normy art. 51 ust. 2 i ust. 2 c u.p.z.p. Stosownie do art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei zgodnie z normą art. 51 ust. 2 c u.p.z.p., do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego wniosek E. Sp. z o.o. o ustalenie inwestycji lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia o mocy 0,4 kV do zasilania budownictwa jednorodzinnego w L. - ul. [...] - [...], obręb [...], na działach o nr ewid. [...] wpłynął do Urzędu Miejskiego w L. w dniu 14 lutego 2012 r. (data prezentaty) wobec tego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 K.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, od dnia następnego, tj. 15 lutego 2012 r., rozpoczął bieg terminu za załatwienie sprawy. Wobec tego 65 dniowy termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie upływał zatem 20 kwietnia 2012 r. Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...] maja 2012 r. Należało więc rozważyć, czy w tym terminie zaistniały zdarzenia, o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., powodujące wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu takie zdarzenie nastąpiło w dniach od 22 lutego 2012 r. do [...] marca 2012 r., kiedy wezwano inwestora do uzupełniania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 20 lutego 2012 r. wezwano stronę do uzupełniania wniosku. Powyższe pismo zostało nadane w dniu 21 lutego 2012 r. oraz doręczone w dniu 22 lutego 2012 r. Pismem z dnia 2 marca 2012 r. które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2012 r. inwestor uzupełnił wniosek. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że do ustawowego terminu 65- dniowego należy doliczyć okres 13 dni, w czasie których dokonywane były uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Wobec tego termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynął w dniu [...] maja 2015 r. Skoro wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] maja 2012 r. to zasadnie organ przyjął, że zwłoka w wydaniu decyzji trwała 12 dni. Stosownie do art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku przekroczenia przez właściwy organ 65-dniowego terminu, organ wyższego stopnia, zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Zauważyć należy, iż wymierzenie kary jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze sprowadzającego się do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie wysokości nałożonej kary i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy przez podwyższenie nałożonej kary o 3 500 zł (czyli 12 dni zwłoki) nie można oceniać w kategoriach naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. (zakazu reformationis in peius). Jak słusznie zauważył organ zakaz ten - według art. 139 K.p.a. - doznaje ograniczenia wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że zaskarżony akt rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Bez wątpienia utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu pierwszej instancji - w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy doszło do ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia - byłoby rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Skoro przepis ten za każdy dzień zwłoki przewiduje karę pieniężną w wysokości 500 zł, to rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6 000 zł wobec ustalenia, że przekroczenie 65 dniowego terminu liczy 12 dni, dało uprawnienie do stwierdzenia, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. rażąco narusza prawo. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez odmówienie wiarygodności i skuteczności podjętych przez organ czynności, na okoliczność których sporządzone zostały notatki służbowe jako niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy to zauważyć należy, że dokumenty w postaci notatek służbowych, nie odpowiadają dyspozycji art. 67 § 1 oraz art. 72 K.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być utrwalone w drodze protokołu, który powinien spełniać wymogi formalne określone w przepisach art. 68 - 71 K.p.a. Notatka służbowa, sporządzana może być jedynie w odniesieniu do tych czynności, które nie mają charakteru istotnego. Według słusznej tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1597/09: "W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a.". Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które skutkowałyby konicznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.