II SA/Rz 333/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na decyzję Rektora [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. H. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] Prorektor [...] w [...], po rozpoznaniu wniosku J. H., nie wyraził zgody na powtarzanie przez wyżej wymienioną przedmiotu "Fizjologia (w) i (ćw)" z możliwością kontynuowania nauki na semestrze wyższym (trzecim) w roku akademickim 2014/2015 na kierunku: Pielęgniarstwo. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 160 i art. 207 ustawy z dnia 27.07.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), art. 105 K.p.a., § 35 ust. 1 pkt 2 oraz § 35b Regulaminu studiów [...] w [...] i § 4 zarządzenia nr 9/14 Rektora [...] w [...] z dnia [...].06.2014 r. w sprawie wysokości opłat za świadczone usługi edukacyjne w roku akademickim 2014/2015. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. H. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Rektor [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu podkreślił, że kwestionowana decyzja nie narusza wskazanych przez odwołującą przepisów i jest zgodna z prawem. Jako przyczynę odmowy wyrażenia zgody organ wskazał na brak spełnienia warunku możliwości kontynuowania nauki na semestrze wyższym. Wyjaśnił, że w wydanej przez Kierownika Zakładu Pielęgniarstwa opinii wskazano, że niezaliczenie przedmiotu "fizjologia (w) i (ćw)" zgodnie z programem studiów w semestrze drugim uniemożliwia kontynuowanie nauki na wyższych semestrach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tą decyzję złożyła J. H. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. J. K. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ na podstawie pobieżnie zgromadzonego materiału dowodowego niezasadnie uznał, że skarżąca z uwagi na niezaliczenie egzaminu z przedmiotu "Fizjologia (w) i (ćw)" nie może kontynuować nauki na wyższym semestrze z jednoczesnym powtórzeniem przedmiotu. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] w [...] wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podkreślił, że twierdzenia i argumenty skarżącej nie znajdują potwierdzenia w przebiegu dotychczasowego postępowania, stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami i decyzjami organu. Dodatkowo wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2015 r. J. H. została skreślona z listy studentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy decyzji Rektora [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] mocą której odmówiono wyrażenia zgody na powtarzanie przez J. H. przedmiotu "Fizjologia (w) i (ćw)" z możliwością kontynuowania nauki na semestrze wyższym (trzecim) w roku akademickim 2014/2015 na kierunku: Pielęgniarstwo. W ocenie Sądu skarga podlegać musi odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. post. NSA z dnia 18.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Lex nr 1282161, post. WSA w Rzeszowie z 9.01.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14, publ.: baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Z art. 189 cyt. ustawy wynikają dla studentów obowiązki, mianowicie mają oni postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów, poddać się jego reżimowi. Zatem osoba przyjęta w poczet użytkowników zakładu staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują lub obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów wykonawczych) jak i ze statutów, regulaminów zakładowych oraz aktów normatywnych wewnątrzzakładowych. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji. Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Rektora [...] w [...] nie wyrażająca zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki na semestrze wyższym. Decyzja ta została oparta na normie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W myśl powyższego przepisu do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną do WSA decyzją Rektora nie jest sprawą unormowaną w art. 169 ust. 10 i 11, a także w art. 196 ust. 3 cyt. wyżej ustawy. Sądowa kontrola aktu Rektora uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania, będącą przedmiotem skargi decyzję o odmowie wyrażenia J. H. zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki uznać należało za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jego wydania stanowił § 35 ust. 1 pkt 2 oraz § 36b Regulaminu studiów [...] w [...] Decyzja ta nie pozbawiała skarżącej statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów (jak wynika z odpowiedzi na skargę nastąpiło to w dniu [...] stycznia 20145 r.) mało charakter zewnętrzny i mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że skoro ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontunuowania nauki na następnym roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, zatem rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. o sygn. II SA/Bk 320/08, LEX nr 566519). Ponieważ zaskarżona decyzja jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest to decyzja administracyjna), to wniesiona na tą decyzję skarga podlega odrzuceniu, po myśli art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.