I SA/Wa 3138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. B., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano datę [...] listopada 2013 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. uznających, że nieruchomość ziemska K. o powierzchni 170,1438 ha podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3 poz. 13; dalej: dekret o reformie rolnej). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J. B., występujący jako następca prawny ojca A. B., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zwrócił się do ministra o zwrot nieruchomości bezprawnie odebranej w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako podstawę rozpatrzenia wniosku wskazując art. 156 kpa. W uzasadnieniu swojego wniosku podniósł, że wydane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenie naruszało prawo, albowiem nie została wzięta pod uwagę okoliczność podziału przedmiotowej nieruchomości pomiędzy babkę C. B. oraz jej syna A. B. na dwie równe części, przez co gospodarstwa te nie spełniały warunków wskazanych w dekrecie o reformie rolnej. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na mocy dekretu o reformie rolnej, a konkretnie art. 2 ust. 1 lit. e, ponieważ nieruchomość ta spełniała zawarte w tym przepisie warunki. Jak ustalono w postępowaniu, przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do jej przejęcia, albowiem jej łączna powierzchni wynosiła ponad 170 ha, w tym ponad 109 ha pastwisk, 24,9980 ha drzewostanów, 19,9540 ha gruntów ornych, 8,8 ha łąk, 0,1 ha ogrodów, 0,2 ha budynków i 6,7 ha nieużytków. Powyższe dane zostały ustalone w oparciu o ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, a także na podstawie protokołu przekazania Nadleśnictwu O. w tymczasowy zarząd i użytkowanie terenów majątku K.. Organ wyjaśnił także, że w toku postępowania nie potwierdzono odnotowania dokonania podziału nieruchomości pomiędzy matkę C. i syna A. B.. W postępowaniu przed Wojewodą [...], zakończonym wydaniem orzeczenia z [...] grudnia 1948 r. podnoszona była kwestia tego podziału, jednakże nie został przedstawiony testament po J. B. (ojcu A. B.), jak również dowody na przeprowadzenie podziału hipotecznego i katastralnego przejmowanej nieruchomości, nie zostało również przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. B. (ojcu A. B.). W tej sytuacji stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r., w świetle odnalezionych dokumentów archiwalnych w postaci wykazu z katastru Starostwa Powiatowego w C., wskazywał na C. B., jako jedyną właścicielkę, ewentualnie jako współwłaścicielkę wraz ze spadkobiercami J. B.. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że wobec braku formalnego dokonania podziału nieruchomości, przedstawione przez wnioskodawcę argumenty dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Rozstrzygnięcia te bowiem korespondowały z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz ówcześnie obowiązującym prawem. O stwierdzeniu nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa można natomiast mówić w przypadku, gdy treść rozstrzygnięcia stoi w oczywistej i jednoznacznie widocznej sprzeczności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie taka sprzeczność w ocenie Ministra nie miała miejsca. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. B. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji oraz orzeczenia zgodnie z jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Wojewody [...]. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonane na bazie niepełnego materiału dowodowego i jego pobieżnej analizy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie braku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczeń oraz naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej poprzez przyjęcie, że majątek K. podlegał jego działaniu. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie dotyczące braku przesłanek do stwierdzenia nieważności wnioskowanych orzeczeń. Odnosząc się zaś do zarzutów organ wskazał, że w toku postępowania zwrócono się do sądów, archiwów oraz urzędów mogących posiadać dokumenty pozwalające na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w tym m.in. Archiwum Państwowego w G., Sądu Rejonowego w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, Starostwa Powiatowego w C., a pozyskane dokumenty pozwoliły na określenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jaki został opisany w decyzji. Z żadnego ze zgromadzonych dokumentów nie wynikało, że majątek został skutecznie podzielony na dwie części. Jednocześnie podkreślił, że z uwagi na położenie majątku w sprawie istotna była jedynie jego ogólna powierzchnia, przez co nie było konieczne zbadanie sposobu wykorzystywania nieruchomości i powierzchni użytków rolnych. Również późniejszy sposób użytkowania nieruchomości, w świetle postanowień dekretu, nie miał znaczenia dla sprawy, zatem nie było potrzebne pozyskanie operatu z Nadleśnictwa O.. Mając powyższe na uwadze organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B.. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 kpa oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący ponownie wskazał na sytuację faktyczną przedmiotowego majątku ziemskiego, jaka miała miejsce przed wybuchem II wojny światowej, podkreślając jednocześnie, że nie można wykluczyć uwzględnienia przez Sąd Grodzki w C. wniosku o dokonanie podziału nieruchomości, pomimo że wszelka dokumentacja dotycząca tego postępowania została zniszczona, co zdaniem skarżącego zostało potwierdzone w toku postępowania. Jednocześnie zaznaczył, że sporna nieruchomość nie powinna w ogóle podlegać działaniu dekretu o reformie rolnej z uwagi na strukturę i przeznaczenie jej poszczególnych części, które zdaniem skarżącego nie mogły być wykorzystywane w celach rolniczych. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżąc przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2007 r. zwrócił się do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności orzeczeń o przejęciu przedmiotowej nieruchomości, w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własności Państwa w oparciu o przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli z powodu rażącego naruszenia prawa, które skarżący upatruje w "nieuwzględnieniu prawdopodobnego stanu prawnego mającego odzwierciedlenie w faktycznym stanie użytkowania gospodarstwa". W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Kwestionowane przez skarżącego orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. stanowiły, że nieruchomość ziemska K. o powierzchni 170,1438 ha podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły w dniu wejścia w życie dekretu (czyli z dniem 13 września 1944 r.) bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w części drugiej art. 1 dekretu. Aby nieruchomość mogła być przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała zatem spełniać kumulatywne następujące warunki: - musiała to być nieruchomość ziemska, - stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, - spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wszystkie te warunki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione. Przejęte gospodarstwo stanowiło nieruchomość ziemską o charakterze rolnym. Położona była na terenie województwa [...]. Jej łączna powierzchnia wynosiła ponad 170 ha, w tym ponad 109 ha pastwisk, 24,9980 ha drzewostanów, 19,9540 ha gruntów ornych, 8,8 ha łąk, 0,1 ha ogrodów, 0,2 ha budynków i 6,7 ha nieużytków. Nawet po odjęciu areału drzewostanu (24,9980 ha) nadal rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej. Przejęty majątek nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wynikających z dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy wydając kwestionowane orzeczenia prawidłowo zastosowały w rozpatrywanej sprawie powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i ocenił, że sporna nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podziału w 1926 r. wskazanego gospodarstwa pomiędzy matkę C. B. oraz jej syna A. B. na dwie równe części, przez co w ocenie skarżącego powstały dwa odrębne gospodarstwa, które nie spełniały wskazanych w dekrecie o reformie rolnej norm obszarowych. Skarżący w tym zakresie powołuje się na fakt dziedziczenia przez swojego ojca A. B. na mocy testamentu po jego ojcu J. B. połowy 170 ha gospodarstwa, czyli areału ok. 85 ha, który od 1926 r. był przez ojca samodzielnie użytkowany jako gospodarstwo rolne prowadzone odrębnie od pozostałej części. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w dniu śmierci dziadka skarżącego J. B. jego spadkobiercy nabyli na współwłasność pozostawiony przez niego spadek. Kto i w jakich częściach jest spadkobiercą J. B. może wynikać jedynie z sądowego postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku, którego brak w aktach sprawy. Brak ten w ocenie Sądu jest o tyle nieistotny w rozpatrywanej prawie, że nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nawet jednak przyjmując, co nie jest obecnie kwestionowane w sprawie, że jedynym spadkobiercą J. B. był jego syn A., to i tak w wyniku dziedziczenia A. B. stał się ewentualnie jedynie współwłaścicielem przedmiotowego gospodarstwa wraz z matką C., która była, jak wynika z zeznań światków (w tym brata ojca skarżącego również J. B.), współwłaścicielką w ½ części przedmiotowego gospodarstwa. Skoro dziadek skarżącego w chwili śmierci był, zgodnie ze złożonymi w 1948 r. zgodnymi zeznaniami świadków (w tym wuja i ojca skarżącego) współwłaścicielem idealnej połowy przedmiotowego gospodarstwa, to również w skład dziedziczonej masy spadkowej po dziadku wszedł jedynie udział we współwłasności, a nie konkretnie wydzielona część gospodarstwa rolnego. Te same zeznania świadków zgodnie potwierdzają również fakt, że do dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przedmiotowe gospodarstwo było podzielone jedynie do użytkowania (ad usum). Nie zostały jednak przeprowadzone żadne prawne działania zmierzające do jego formalnego (prawnego) podziału na dwa odrębne gospodarstwa. Dopóki zaś nie nastąpiło zniesienie współwłasności gospodarstwa, to C. i A. B. pozostawali współwłaścicielami przedmiotowego gospodarstwa. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze Sąd uznał te zarzuty za niezasadne. Z akt sprawy wynika, że organ w toku postępowania zwrócił się do odpowiednich organów (sądów, archiwów oraz urzędów) mogących posiadać dokumenty pozwalające na ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym m.in. Archiwum Państwowego w G., Sądu Rejonowego w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, Starostwa Powiatowego w C.. Pozyskane dokumenty pozwoliły na określenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jaki istniał w dniu wejścia w życie reformy rolnej. Z żadnego ze zgromadzonych dokumentów nie wynikało, by przed tą datą przedmiotowe gospodarstwo zostało skutecznie prawnie podzielone na dwie części. Nie sposób natomiast wymagać od organu nadzoru, by po ponad 60 latach mógł zgromadzić całość istniejącej w 1948 r. dokumentacji lub poszukiwał dokumentów, co do których zostało uprawdopodobnione, że uległy one zniszczeniu. Podzielić także należy stanowisko Ministra, że z uwagi na położenie majątku w dawnym województwie [...], wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sprawie istotna była jedynie ogólna powierzchnia przejętego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne badanie sposobu wykorzystywania nieruchomości i powierzchni użytków rolnych przejętego gospodarstwa rolnego. Na zakończenie podkreślić należy, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych dowodów fakty te potwierdzające. Do czasu zaś wykazania odpowiednimi dowodami przez wnioskodawcę postępowania nadzorczego, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować, że tak nie było, skoro nieruchomość spełniała parametry o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu następowało z mocy prawa. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i oparte o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez organ nadzoru decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.