II SAB/Rz 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. U. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 3 000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. U. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1/14 w R. We wniesionej skardze A. U. wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, Wojewoda rażąco przekroczył terminy przewidziane na załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 35 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), bowiem pomimo upływu blisko 10 lat od daty wydania pierwszej decyzji w sprawie, postępowanie nie zostało zakończone. Na przestrzeni lat rozpatrujące sprawę organy tj. Wojewoda [...] oraz właściwy Minister kilkukrotnie wydawały decyzje administracyjne, sprawa stanowiła również przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ostatnim zapadłym w sprawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. I SA/Wa 2416/12 Sąd uwzględniając skargę uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił Wojewodzie akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Od daty zwrotu akt do organu (3 lutego 2014 r.) do dnia wniesienia skargi (12 listopada 2014 r.) Wojewoda [...] nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji, nie został wyznaczony nowy termin jej wydania, ani też nie udokumentowano przyczyn niewydania decyzji w ustalonym terminie, co świadczy o zaistniałej przewlekłości. Czynności podejmowane przez organ stanowiły w ocenie strony skarżącej działania pozorowane i zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez niego w dniu 13 czerwca 2014 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Pierwszą czynność Wojewoda podjął bowiem dopiero 30 czerwca 2014 r. poprzez skierowanie pisma do Miejskiego Zarządu Dróg [...] (dalej: "MZD"). W danym stanie faktycznym organ I instancji kilkukrotnie wyznaczał nowy termin rozstrzygnięcia sprawy, po czym odstępował od niego i wyznaczał nowy. Ponadto Wojewoda usprawiedliwiał się koniecznością opracowania dodatkowej dokumentacji geodezyjnej dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jednak nigdy nie wykazał szczegółowo na czym trudność w jej opracowaniu miała polegać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie pozostawał w bezczynności, a podejmowane prze niego czynności były związane z wykonaniem wytycznych WSA w Warszawie. Tak z resztą uznał również Minister Infrastruktury i Rozwoju, który postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uznał wniesione przez skarżącego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Kwestią, która w sprawie wymagała szczegółowych wyjaśnień było ustalenie zajętego obszaru działki 1/8 pod ul. L. w R., wobec czego pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Wojewoda zwrócił się do MZD o przedłożenie map obrazujących szczegółowy stan zagospodarowania ww. nieruchomości. Z uwagi na rozbieżności zawarte w nadesłanej dokumentacji oraz w celu jednoznacznego określenia jaką część wywłaszczonej nieruchomości zajęto pod drogę publiczną, organ zwrócił się do biegłego o wydanie w tej kwestii opinii. Opinia ta wpłynęła do organu w dniu 2 października 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 7 października 2014 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję nr [...], od której skarżący wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. Tym samym żądanie skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2015 r. skarżący podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uwzględnił jego odwołanie i uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego były braki w dokumentacji obrazującej stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia. O uzupełnienie akt prowadzonego postępowania o wskazane dokumenty skarżący zwracał się do organu już w 2005 r., jednakże do dnia dzisiejszego wymagana dokumentacja nie została zgromadzona. Tym samym uchylenie spornej decyzji było całkowicie uzasadnione, a przewlekłość postępowania jest w ocenie skarżącego oczywista. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga A. U. została uwzględniona, gdyż okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi A. U. jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w R. a zajętej pod drogę publiczną – ul. L. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, co do faktu prowadzenia tego postępowania w sposób wyjątkowo przewlekły. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronom, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ co prawda podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie A. U. przed wniesieniem skargi do WSA skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] do organu wyższego stopnia, czego dowodem jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., o nr [...]. Oznacza to, że skarżący wyczerpał przysługujące mu w toku postępowania środki zaskarżenia czym wypełnił również wymóg wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ulega dla Sądu jakichkolwiek wątpliwości, iż Wojewoda [...] swym zachowaniem w niniejszej sprawie wypełnił opisane wyżej przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wypada przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż postępowanie to zostało wszczęte ok. 10 lat temu na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni [...]. Już tak długi czas prowadzenia czynności procesowych, wydawania kolejnych decyzji, w sposób jasny świadczy o zdecydowanej nieefektywności organu. Należy podkreślić, że również ostatnia z wydanych przez Wojewodę decyzji, tj. decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], co z kolei nie pozwalało Sądowi przyjąć na dzień orzekania, iż sprawa została przez organ zakończona. Warto podkreślić, iż Wojewoda wydawał w niniejszej sprawie już kilkukrotnie decyzje administracyjne, które były następnie uchylane przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny, co także musi wpływać na negatywną oceną sprawności prowadzonych przez organ czynności wyjaśniających. Poza tym, według oświadczenia strony skarżącej złożonego na rozprawie przed WSA, do chwili rozpoznawania skargi Wojewoda [...] nie wydał decyzji kończącej postępowanie. O nieefektywności działań Wojewody świadczy nie tylko zdecydowanie zbyt długi okres trwania postępowania ale także konkretne zachowania procesowe, które musiały przełożyć się na czas prowadzenia postępowania administracyjnego. Otóż braki postępowania dowodowego w postaci mapy geodety czy dowodów potwierdzających zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, na które zwrócił uwagę w ostatniej swej decyzji Minister Infrastruktury, są brakami na tyle oczywistymi, że można je było uzupełnić, zdecydowanie wcześniej niż w 10 roku prowadzenia postępowania. Dowodem przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest również i to, że od dnia 3 lutego 2014 r., czyli od dnia zwrotu akt sprawy przez Ministra Infrastruktury Wojewodzie, do dnia podjęcia pierwszej czynności procesowej przez ten Organ, w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2014 r. adresowanego do Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, minęło ok. 5 miesięcy. Okres 5 miesięcy to czas jaki zabrało Wojewodzie [...] sporządzenie krótkiego pisma wzywającego wnioskodawcę Miejski Zarząd Dróg i Zieleni [...] do przedłożenia map obrazujących w sposób szczegółowy stan zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W tym kontekście należy przypomnieć, że organ administracji publicznej ma z mocy art. 35 § 3 K.p.a. na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czas nie dłuższy niż miesiąc czasu. W zaznaczonym okresie strony postępowania nie były powiadamiane o przyczynach zwłoki w załatwianiu sprawy, jak nie wyznaczono nowego terminu jej załatwienia. W ten sposób doszło również do oczywistego naruszenia normy art. 36 § 1 i 2 K.p.a., która, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. zawiadomił strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie, jeżeli nie odpowiada on za przyczyny zwłoki, co z kolei wynika z art. 36 § 2 K.p.a. Z całą pewnością sprawa nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie jest sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej nieefektywności organu. Innymi słowy, Wojewoda jest organem posiadającym wystarczające możliwości prawne i techniczne aby móc zakończyć przedmiotową sprawę w czasie przewidzianym przez przepisy K.p.a. Reasumując, kontrola Sądu Administracyjnego wykazała, iż Wojewoda [...] działał w sprawie w sposób przewlekły, naruszając przepisy K.p.a. wyznaczające mu czas na załatwienie sprawy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości – art. 35 § 3 K.p.a. Czynności procesowe były prowadzone w znacznej zwłoce, i to pomimo, iż wniosek o wszczęcie postępowania pochodził z dnia 7 grudnia 2004 r. Nie sposób więc mówić o tym, aby Organ stosował się do wytycznych wynikających z zasady szybkości i prostoty prowadzenia postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Stwierdzona przez WSA niesprawność działania Organu uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czego wymaga od Sądu art. 149 § 1 p.p.s.a. Rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polega przede wszystkim na podjęciu przez Wojewodę pierwszej czynności procesowej od zwrotu akt sprawy ze znacznym przekroczeniem terminu jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Wojewoda tolerował stan swej bezczynności, pomimo iż początki sprawy datują się na miesiąc grudzień 2004 r. Wyznaczony w sentencji wyroku termin jednego miesiąca, licząc od zwrotu akt organowi, jest terminem wystarczającym na jej zakończenie przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w kasacyjnej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Z tych przyczyn WSA obowiązany był również uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 3000 zł, co powinno zdyscyplinować Organ do wykonania wydanego przez Sąd wyroku. W przypadku niewykonania niniejszego wyroku, stronie służy skarga do WSA na podstawie art. 154 p.p.s.a. Z wyżej przedstawionych powodów skarga została w niniejszej sprawie uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.