I OSK 2512/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1025/14 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1025/14, po rozpoznaniu skargi B.B.na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym podania imienia, nazwiska, stanowiska oraz wysokości przyznanego dodatku specjalnego pracownikom Urzędu Gminy W. od stycznia do maja 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, w pkt 4 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, w pkt 5 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: B.B. wnioskiem z [...]października 2014 r. wystąpił do Wójta Gminy W. o udzielenie, w trybie dostępu do informacji publicznej, informacji czy w okresie od stycznia 2014 r. do maja 2014 r. Wójt przyznał i wypłacał dodatek specjalny pracownikom Urzędu Gminy, jeżeli tak to komu (imię i nazwisko oraz stanowisko), w jakiej wysokości za jaką pracę i na jakiej podstawie. Wójta Gminy W. pismem z [...]października 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że ze względu na to, że w urzędzie nie jest zatrudniona osoba, w której zakresie obowiązków byłoby jedynie wykonywanie czynności związanych z poszukiwaniem, oceną spełniania przesłanek informacji publicznej, kopiowaniem i udostępnianiem takich informacji, żądana informacja nie może być udostępniona w ustawowym 14-dniowym terminie, natomiast wniosek rozpoznany zostanie w terminie do dwóch miesięcy, tj. do [...]grudnia 2014 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z [...]listopada 2014 r. na bezczynność Wójta Gminy W., B.B. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 1 ust. 1 w związku z art 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...]października 2014 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...]listopada 2014 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jedno z pytań zawartych we wniosku z [...] października2014 r., co świadczy o tym, że organ nie pozostaje bezczynny i stara się załatwić sprawę jeszcze przed dniem [...] grudnia 2014 r. Pismo organu z [...]listopada 2014 r. zostało skarżącemu doręczone w dniu 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości fakt, że Wójta Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Informacją taką w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Sąd wskazał następnie, że według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, skoro w sprawie spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego, a z akt wynika, że do dnia wniesienia skargi Wójta Gminy W. nie udzielił skarżącemu w jakikolwiek sposób odpowiedzi na część wniosku dotyczącą tego komu (imię i nazwisko oraz stanowisko) i w jakiej wysokości przyznane zostały dodatki specjalne, to uznać należało, że organ co do ww. części wniosku z [...] października2014 r. pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała jednak charakteru kwalifikowanego i wynikała z błędnego przekonania, że część żądanej informacji nie stanowi informacji publicznej. Nie świadczy ona zatem o lekceważeniu bądź ignorowaniu skarżącego. Z powyższych przyczyn Sąd nie wymierzył również organowi grzywny. Skargę kasacyjną od wyroku z 23 kwietnia 2015 r. wniósł Wójta Gminy W., zastępowany przez radcę prawnego I.M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 149 § 1 i § 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności z jednoczesnym pominięciem ustawowych wymogów dotyczących należytego uzasadnienia orzeczenia, co doprowadziło do uchybień w postaci: - przyjęcia, że wystąpiła bezczynność organu, mimo braku wnikliwego rozważenia przez Sąd przesłanek przemawiających za takim stanowiskiem; - braku wyjaśnienia dlaczego, mimo skutecznego i zgodnego z prawem wydłużenia terminu do rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności; b) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności; 2) przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem dwumiesięcznego terminu uzasadnia możliwość uznania, że organ pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu, Wójta Gminy W. zobowiązany był stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że uprawniony był on również do powiadomienia wnioskodawcy o terminie, w jakim żądana informacja zostanie udostępniona, tj. terminie dłuższym niż 14 dni, ale nie dłuższym niż 2 miesiące. W niniejszej sprawie organ w terminie 14 dni powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji oraz o terminie, w jakim informacja ta zostanie udostępniona (do [...] grudnia 2014 r.). Skarżący przed upływem 2-miesięcznego terminu, tj. w dniu [...]listopada 2014 r., wniósł jednak skargę do sądu. Sąd natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność tę pominął, ewentualnie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wyznaczenie ww. terminu nie było możliwe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udzielona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew wywodom wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do tego, że skarżący wniósł skargę przed upływem terminu wyznaczonego przez organ (tj. terminu przedłużonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), to jednak nie ulega wątpliwości, że do dnia wyrokowania, tj. do 23 kwietnia 2015 r. organ nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność, że w wyznaczonym (przedłużonym) przez siebie terminie, tj. do [...] grudnia 2014 r., załatwił w całości wniosek B.B.z [...] października2014 r. w formie przewidzianej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że przesłanką do oddalenia skargi na bezczynność organu jest jej bezzasadność. Fakt natomiast, że organ udzielił skarżącemu w piśmie z [...]listopada 2014 r. jedynie częściowej informacji, mieszcząc się w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza jeszcze, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został załatwiony, skoro w momencie złożenia skargi, pozostałej części wniosku nie rozstrzygnął w żaden sposób, w tym poprzez wydanie decyzji odmownej. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2013 r. sygn. akt l OSK 642/13; z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt l OSK 1991/12; z 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05; z 11 września 2012 r. sygn. akt l OSK 903/12; z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2965/12; z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym należy, że ani z akt administracyjnych ani z akt sądu pierwszej instancji, jak również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby wniosek skarżącego z [...] października2014 r. został przez organ we wskazanym terminie rozpoznany w części określonej w pkt 1 zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji brak było również podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 1 i § 2 i art. 151 P.p.s.a poprzez niezasadne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności i nieoddalenie skargi. Z tych samych przyczyn za niezasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ wprawdzie przed upływem 14-dniowego terminu (określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do załatwienia wniosku, przedłużył ten termin do dnia[...]grudnia 2014 r. (zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), to jednak z akt sprawy nie wynika, aby termin ten, w zakresie wskazanym w pkt 1 zaskarżonego wyroku został dochowany. Okoliczność przedłużenia terminu skutkowała natomiast uznaniem przez Sąd, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.