IV SA/Wa 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej M.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M.D. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1969r, znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z., oznaczonej l. kat. [...] o powierzchni [...] m kw., objętej Lwh [...] KW [...], stanowiącej własność C.G. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 1969r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej nieruchomości stanowiącej własność C.G. Spadkobiercą po właścicielce jest M.D., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Stwierdził w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji, że decyzję wywłaszczeniową należy ocenić w aspekcie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stwierdzono, że biegły prawidłowo oszacował przejętą nieruchomość. Dalej podkreślono, że wobec wniosku złożonego w trakcie rozprawy administracyjnej o przyznanie działki zamiennej - organ wywłaszczeniowy ustalił, że poprzedniczka prawna skarżącej pozostawała współwłaścicielką dwóch parceli w wysokości [...]. Skoro C.G. posiadała prawa do innych nieruchomości, to nie zostały spełnione przesłanki z art. 10 ustawy do otrzymania nieruchomości zamiennej. Zdaniem organu nie można stwierdzić, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej przesądza o rażącym naruszeniu prawa. W dalszym toku rozważań Minister stwierdził, że skoro właścicielka posiadała jeszcze inne nieruchomości, to prawidłowo biegły zastosował art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu nie było potrzeby ponownego przeprowadzania rozprawy administracyjnej po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnie wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 1968r. W kwestii wysokości odszkodowania to zostało ono przyznane w oparciu o opinię szacunkową. Gdyby takiej opinii nie było, wówczas możliwe byłoby przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.D. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6, art. 10 ust. 3, art. 17 i art. 21 ustawy z 1958r. Rozwijając te zarzuty skarżąca wywodzi, że pomimo, iż wywłaszczeniu podlegała całość gruntów stanowiących własność jej poprzedniczki prawnej, to odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z 1958r. i tym samym organ wywłaszczający naruszył przywołany przepis prawa. Skarżąca przywołała poglądy doktryny i twierdzi, że przez całość gruntu w mieście czy osiedlu należy rozumieć grunty stanowiące własność tych samych osób, położone w granicach administracyjnych danego miasta. Ewentualny udział we własności innych gruntów na terenie tego samego miasta lub osiedla nie ma znaczenia dla stosowania art. 8 ust. 6 ustawy. Udziały tej samej osoby we własności różnych gruntów nie mogą być kumulowane według tego przepisu, jeżeli skład współwłasności w każdej nieruchomości jest różny. Błędna wykładnia art. 8 ust. 6 ustawy doprowadziła do rażącego zaniżenia odszkodowania – tym samym powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Skarga stawia dalej zarzut, że błędne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej na podstawie dwóch wycen fragmentów przejętej nieruchomości, zamiast zlecenie nowej wyceny obejmującej całość nieruchomości. Ponadto w toku procedury wywłaszczeniowej nie przeprowadzono prawidłowo rozprawy tj. z udziałem biegłego. Tymczasem decyzja pomijała znajdujące się na gruncie składniki budowlane, drzewa i inne nasadzenia, co powinien wyjaśnić biegły. Gdyby w rozprawie uczestniczył biegły, to nie doszłoby do takiego błędu. Dalej wskazano, że sporna działka była częścią gospodarstwa rolnego, gdyż poprzedniczka skarżącej posiadała wówczas ok. 23 arów gruntu użytkowanego rolniczo. Zaś stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne uważano grunty należące do jednego właściciela jeżeli ich powierzchnia przekraczała 0,20 ha. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z organem nadzoru że organ wywłaszczeniowy mógł zignorować wniosek o przyznanie działki zamiennej z powodu wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego. Ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek dostarczyć za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, nieruchomość zamienną chyba, że nie miał możliwości. Skarżąca podnosi, że zignorowanie wniosku o nieruchomość zamienną przez organ wywłaszczeniowy rażąco naruszyło prawo. Nawet gdyby przyjąć, że wywłaszczenie dotyczyło działki budowlanej, ostatniej to również istniał obowiązek przyznania działki zamiennej. Uzasadnienie przyczyn, z powodu których nie przyznano działki zamiennej powinno być przedstawione w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1969r, znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z., oznaczonej l. kat. [...] o powierzchni [...] m kw., objętej Lwh [...] KW [...], stanowiącej własność C.G. Ponieważ spadkobierczyni właścicielki tej działki zainicjowała postępowanie nadzorcze, słusznie organ zwrócił uwagę na specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wydana w 1969r. decyzja o wywłaszczeniu działki poprzedniczki skarżącej naruszyła obowiązujące wówczas przepisy, mianowicie ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r, Nr 18, poz. 94). Do dokonania takiej oceny jest zobowiązany organ nadzoru, którym w niniejszym wypadku jest organ o randze ministra. Prowadząc postępowanie nieważnościowe przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ nadzoru dokonuje oceny, czy organ prowadzący postępowanie zwykłe w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa dokonał reasumpcji zastosowanych przepisów prawa, zarówno procesowych, jak i materialnych w sposób właściwy i nie nasuwający oczywistych wątpliwości lub nieprawidłowości. Przy czym nie jest związany argumentacją oraz okolicznościami faktycznymi powołanymi przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności. W rozpatrywanej sprawie skarżąca od samego początku jednoznacznie formułuje zarzuty do decyzji o wywłaszczeniu opierając się na argumentacji dotyczącej zastosowania art. 8 ust. 6, art. 10 ust. 3, art. 17 i art. 21 ustawy, choć w kwestii naruszenia art. 10 ust. 3 należy zauważyć pewną niespójność skargi. Otóż w uzasadnieniu skargi skarżąca twierdzi, że jej poprzedniczka prawna była właścicielem gospodarstwa rolnego, co oznaczałoby, że decyzja w kwestii nieruchomości "zamiennej" naruszyłaby art. 10 ust.1, nie zaś 3 ustawy. Ust. 1 art. 10 dotyczy bowiem możności uzyskania nieruchomości zamiennej za przejęte gospodarstwo rolne, zaś ust. 3 obejmuje działkę zamienną za wywłaszczoną działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Oznacza to zatem konieczność sprecyzowania czy działka objęta decyzją wywłaszczeniową była częścią gospodarstwa rolnego, czy też była działką zabudowaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Z ustaleń organu, mających umocowanie w zgromadzonym materiale archiwalnym wynika, że właściwie nie jest wiadome czy sporna działka stanowiła rolę, czy działkę budowlaną (str. 5 decyzji), a zatem czy stan faktyczny odpowiadałby normie art. 10 ust. 1, czy też ust. 3 – jak wywodzi skarga. Przepisy te właściwie mają podobną konstrukcję, niemniej jednak konieczne jest zbadanie jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę procedowania przez organ wywłaszczeniowy. Będzie to bowiem rzutowało zarówno na kwestię przyznania działki zamiennej, jak również w dalszej kolejności na wysokość odszkodowania. OKoliczność ta jest także istotna ze względu na to, że konstrukcja powołanej ustawy przewidywała, że w wypadku zgłoszenia wniosku o działkę zamienną w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie tej kwestii przez organ wywłaszczeniowy, dopiero niemożność dostarczenia takiej działki dawała organowi uprawnienie do przyznania wywłaszczonemu odszkodowania pieniężnego. Ma ważkie znaczenie ta kwestia, bowiem jak wynika z akt administracyjnych poprzedniczka prawna nie tyle kwestionowała wysokość odszkodowania, co domagała się przyznania parceli zamiennej celem pobudowania domu mieszkalnego (odwołanie z 22 stycznia 1969r, protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1968r., odwołanie z dnia 12 czerwca 1968r.). Z akt tych wynika zatem, że skarżąca domagała się rozpoznania jej wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej budowlanej pod budowę domu mieszkalnego. Zatem kwestia wysokości przyznanego odszkodowania nie była tym elementem, który miał znaczenie dla strony. Stąd też – skoro w pierwszej kolejności organ winien wypowiedzieć się co do działki zamiennej – konieczne jest przeprowadzenie oceny decyzji wywłaszczeniowej z punktu widzenia tego elementu. Ekwiwalentem za wywłaszczoną nieruchomość – przynajmniej co do zasady – mogła być działka zamienna, o ile taki wniosek złożył właściciel (w niniejszej sprawie domaganie się przez poprzedniczkę prawną skarżącej działki zamiennej znajduje potwierdzenie w aktach archiwalnych), a dopiero w drugiej kolejności odszkodowanie. Dotyczy to zarówno gospodarstwa rolnego, jak również działki budowlanej, czy też nieruchomości określonych w ust. 2 art. 10. Kontrolowana przez Sąd decyzja w postępowaniu nadzorczym wiąże odmowę przyznania nieruchomości zamiennej z tym, że skarżąca miała tytuł prawny w postaci udziału we własności do innych nieruchomości położonych w gminie. Takie rozumienie powołanego przepisu nie znajduje oparcia w jego brzmieniu, jak również w innych przepisach omawianej ustawy. Sądowi nie jest wiadomo, w którym fragmencie ustawy została skonstruowana norma prawna, która zakazuje przyznania działki zamiennej jeśli wywłaszczany posiada jeszcze inne działki. Przepis wyraźnie statuuje zasadę, że za wywłaszczone gospodarstwo rolne (zdaniem Sądu także odpowiednio jego cześć) możliwe było uzyskanie działki zamiennej, bez ograniczenia, czy była to jedyna działka, czy też nie. Jedynie w wypadku działki budowlanej w mieście lub osiedlu zainteresowany mógł uzyskać nieruchomość zamienną za jedną wywłaszczoną działkę. Innymi słowy w tym ostatnim wypadku, jeśli był właścicielem kilku działek budowlanych i wszystkie one podlegały wywłaszczeniu, uprawnienie do działki zamiennej obejmowało jedynie jedną działkę, natomiast za pozostałe wywłaszczone działki mógł jedynie uzyskać odszkodowanie. Organ nadzoru zatem powinien ocenić, czy decyzja wywłaszczeniowa odnosi się do kwestii nieruchomości zamiennej i wyjaśnia z jakich powodów priorytetowe roszczenie wywłaszczonego nie zostało w konsekwencji uwzględnione, lecz skorzystano z prawa przyznania ekwiwalentu w postaci odszkodowania, co było możliwe i zgodne z prawem, choć dopiero w drugiej kolejności. W świetle natomiast zapisów ustawy z 1958r. nie ma podstaw do wiązania faktu, że wywłaszczany podmiot pozostaje właścicielem innych jeszcze nieruchomości z pominięciem jego uprawnienia do otrzymania działki zamiennej. Nie czyni zadość temu obowiązkowi przeprowadzona przez organ na str. 6 decyzji analiza art. 10 ust. 1 ustawy w zakresie uznaniowości przyznawania działki zamiennej. W istocie stanowisko organu w tym zakresie jest słuszne, niemniej jednak taki wywód byłby zasadny w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzorczym natomiast organ sprawdza, czy wypowiedział się w tym zakresie organ wywłaszczeniowy. Dalszą kwestią, która jest logicznym następstwem nieprzyznania działki zamiennej jako formy "odszkodowania" za utracone mienie było ustalenie wysokości odszkodowania. Co prawda, jak już wyżej podniesiono, poprzedniczka skarżącej nie kwestionowała wysokości odszkodowania, jednak nie wyłącza to obecnie drogi badania decyzji wywłaszczeniowej pod kątem naruszenia art. 8 ust. 6 ustawy. Gdyby bowiem okazało się, że jednak decyzja nie narusza rażąco prawa jeśli idzie o nieruchomość zamienną, co ma zostać ponownie rozważone przez organ - wówczas nabiera istotnego znaczenia, czy wysokość przyznanego odszkodowania nie naruszyła przywołanego art. 8 ust. 6 ustawy. A dalej czy przepis ten powinien stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zależy bowiem to wszystko od tego, czy organ wywłaszczeniowy przyjął jako przedmiot wyceny działkę rolną (art. 8 ust. 1) czy działkę w mieście (art. 8 ust. 6 ustawy). Organ nadzoru stanął na stanowisku, że biegły prawidłowo zastosował art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, czyli uznał, że przejęty grunt stanowił grunt budowlany (tak też wynika z opinii szacunkowej uzupełniającej sporządzonej dla 190 m kw. z dnia 26 maja 1969r.). Główna zaś opinia szacunkowa nie określa, czy wycena dotyczy gruntu rolnego czy budowlanego. Te wątpliwości co do charakteru działki rzutują nie tylko na przepisy dotyczące działek zamiennych, lecz także na normy określające zasady przyznawania odszkodowania. Organ nadzoru musi wyjaśnić, czy w stosunku do działki skarżącej powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące gruntów rolnych czy budowlanych. Decyzja wywłaszczeniowa powołuje bowiem ogólnie te przepisy, bez rozróżnienia. Następną istotną kwestia jest sporządzenie opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie. Jak wynika z akt pierwsza opinia szacunkowa A.Ś. została sporządzona w maju 1968r. Natomiast wniosek o wywłaszczenie spornej działki został złożony w dniu [...] lipca 1968r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie. Organ tymczasem nie rozważył czy taka sytuacja nie rzutuje na możliwość zakwestionowania decyzji wywłaszczeniowej jako rażąco naruszającej przepisy art. 21 ustawy. Przepis ten brzmiał w dacie decyzji wywłaszczeniowej: "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.". Na tle stosowania tego przepisu, który miał inną numerację tj. jako art. 22 ustawy, orzecznictwo przyjęło stanowisko, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji podjętej w oparciu o uprzednio, przed wszczęciem postępowania, sporządzona opinię (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2010r. sygn. akt I OSK 663/09). Jeśliby powyższe uchybienie zostało konwalidowane poprzez wysłuchanie biegłych na rozprawie administracyjnej, którzy wyjaśniliby wszelkie wątpliwości strony, wówczas możliwe byłoby przyjęcie stanowiska, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się jednak bez udziału biegłych, co powoduje, że istnieją podstawy do przypisania cechy rażącego naruszenia prawa tj. art. 21 ustawy. Organ nadzoru nie wyjaśnił tej kwestii. Na zakończenie należy stwierdzić, że organy winny prowadzić postępowanie nadzorcze w stosunku do całej decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś tylko w zakresie jej części dotyczącej odszkodowania. Ze skargi wynika bowiem, że M.D. kwestionuje nie tylko wysokość odszkodowania, lecz przede wszystkim zarzuca przyjęcie ekwiwalentu za przejętą działkę przez przyznanie odszkodowania, nie zaś poprzez działki zamiennej, czego domagała się także jej poprzedniczka prawna. Mając na uwadze, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.