I OSK 2336/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1820/14 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1816/14, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania w I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej jako MOPS w M. ) wpłynął wniosek J. Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie pisma [...], w którym Fundacja zwraca się do MOPS w M. o zbieranie oświadczeń od osób pobierających pomoc żywnościową. Wnioskodawca zaznaczył, iż w razie odmowy wydania mu żądanego pisma prosi o wydanie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej jako u.d.i.p.). Decyzją z dnia [...], r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej, na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odmówił przesłania J. Z. potwierdzonej kserokopii pisma z [...] . W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Pismo to jest dokumentem sporządzonym przez podmiot niepubliczny wyłącznie dla celów przydzielania pomocy, która nie polega na wykorzystywaniu środków publicznych przez MOPS w M. . Pismo to należy zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydowało o kierunkach działania organu i nie może być też traktowane, jako oficjalne stanowisko organu. Od powyższej decyzji J. Z. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , w którym nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...], r., nr [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że pismo [...] skierowane do Dyrektora MOPS w M. , w którym Fundacja zwróciła się o odbieranie od beneficjentów pomocy PEAD oświadczeń, nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie jest to dokument stworzony na zlecenie organu administracji publicznej, nie jest to wiadomość odnoszona do organów władzy publicznej w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. SKO wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem wydanie decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Natomiast, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, bowiem w takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p., w tym także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] r., zakwalifikowanym jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. Z. nie zgodził się z powyższą decyzją i stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, zgadzając się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że żądana przez J. Z. informacja w postaci pisma [...] skierowanego do Dyrektora MOPS w M. , w którym Fundacja zwróciła się o zbieranie oświadczeń od beneficjentów pomocy PEAD, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Żądane przez J. Z. pismo nie dotyczyło w żadnym zakresie realizacji przez MOPS w M. zadań publicznych (własnych lub zleconych) z zakresu pomocy społecznej nałożonych ustawą z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej, z wykorzystaniem środków publicznych będących w dyspozycji tej jednostki. Pismo to nie stanowiło tym samym informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że w sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej niedopuszczalne było wydanie przez Burmistrza Miasta M. decyzji odmownej, a zatem zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak przedmiotu, który mógłby zostać rozstrzygnięty w tej władczej formie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z. , zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja w postaci pisma [...] nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacja w postaci pisma [...], wbrew stanowisku Sądu I instancji, spełnia warunki informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślił, że środki rozdysponowane w ramach programu PEAD stanowią niewątpliwe środki publiczne, a sposób ich pozyskiwania, podziału i rozdzielania, dokonywane z udziałem organów państwa, jest niewątpliwie "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja w postaci pisma [...] skierowanego do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. , w którym to piśmie Fundacja zwróciła się o odbieranie oświadczeń od osób pobierających pomoc żywnościową w ramach realizacji programu PEAD - Europejskiego Programu Pomocy Żywnościowej, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie zarówno organów jak i Sądu I instancji pismo to nie stanowiło informacji publicznej, gdyż [...] jest podmiotem niepublicznym, a pismo nie dotyczyło w żadnym zakresie realizacji przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej nałożonych ustawą z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej z wykorzystaniem środków publicznych będących w dyspozycji tej jednostki. Uwadze organów i Sądu I instancji uszło jednak, że nadawca pisma - [...] - jako organizacja pozarządowa również może podlegać obowiązkowi udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U.2016.1817 j.t.) organizacje pozarządowe, które: 1) wykonują zadania publiczne, lub 2) dysponują majątkiem publicznym - udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Tryb ten został określony w art. 4b i 4c tej ustawy które stanowią, że udostępnianie informacji publicznej następuje: 1) poprzez ogłaszanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662 oraz z 2015 r. poz. 1240), albo 2) poprzez ogłaszanie informacji publicznej na stronie internetowej organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 4a, albo 3) na wniosek na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w zakresie nieuregulowanym w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, do udostępniania informacji publicznej przez organizacje pożytku publicznego stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych uregulowań, aby stwierdzić czy wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci pisma [...] stanowi informację publiczną, konieczne było ustalenie czy dystrybucja przez Fundację pomocy żywnościowej w ramach programu PEAD jest wykonywana w ramach zadań publicznych powierzonych na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz rozważenie czy pomoc żywnościowa udzielana w ramach programu PEAD stanowiła majątek publiczny. Europejski Program Pomocy Żywnościowej (franc. Programme Europeen d’Aide aux plus Demunis - PEAD) w Unii Europejskiej był realizowany na podstawie Rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 3730/87 (zmodyfikowanego przez rozporządzenia nr 3149/92, 2826/93, 2535/95, 267/96) zezwalającego na bezpłatne przekazywanie osobom najbardziej potrzebującym żywności pochodzącej z rezerw UE przez akredytowane organizacje charytatywne z terenu Wspólnoty. W związku z tym rozważenia wymagało czy pomoc przekazywana w ramach tego programu stanowiła środki publiczne, co mieściłoby się w pojęciu "dysponowania majątkiem publicznym" w rozumieniu z art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Bez poczynienia dodatkowych ustaleń co do wykonywania przez [...] zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym, przedwczesne było stwierdzenie, że pismo Fundacji skierowane do Dyrektora MOPS w M. nie stanowi informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a nie budzi również wątpliwości, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, jeżeli dotyczą sprawy publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ oceni raz jeszcze, w świetle przedstawionych wyżej uwag, charakter żądanej informacji. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, iż żądana informacja nie stanowi jednak informacji publicznej, winien pamiętać, że nie ma w świetle art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podstaw do wydawania decyzji administracyjnej.