II OSK 1314/15

Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1091/14 w sprawie ze skargi A. Z.P. [...] oraz "P." [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz "P." [...]1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1091/14, po rozpoznaniu skarg AZP im. [...] oraz P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca spółka"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 25 września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Piotrkowskiego postanowieniem z 6 lutego 2013 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji planowanej przez ". Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] zlokalizowanej na terenie gminy [...], obręb geodezyjny [...] polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o docelowej mocy 2 MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "upzp") oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim działając z urzędu postanowieniem z 14 lipca 2014 r. stwierdziło nieważność ww. postanowienia Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 6 lutego 2013 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane po terminie, o który mowa w art. 53 ust. 5 upzp, a zatem dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 25 września 2014 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 14 lipca 2014 r. Kolegium wskazał, że na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp projekt decyzji o warunkach zabudowy na terenie, na którym występują grunty rolne, wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Z akt sprawy wynika, że wniosek Wójta Gminy [...] z 7 stycznia 2013 r. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wpłynął do Starosty Powiatu Piotrkowskiego w dniu 8 stycznia 2013 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Starostę upłynął w dniu 22 stycznia 2013 r. Starosta zaś rozstrzygnięcie wydał w dniu 6 lutego 2013 r. W ocenie Kolegium, faktu tego nie zmienia wystosowanie przez Starostę pisma z 11 stycznia 2013 r. o uzupełnienie dokumentacji sprawy i otrzymanie tej dokumentacji przez organ uzgadniający w dniu 1 lutego 2013 r. W tej sytuacji w ocenie Kolegium, postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotknięte było kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co przesądzało o konieczności stwierdzenia jego nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wniósł AZP im. [...] oraz skarżąca spółka. AZP wskazał, że kwestionuje uzasadnienie postanowienia i poczynione tam ustalenie, że postanowienie uzgodnieniowe było dotknięte kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem zostało ono wydane po upływie terminu, podczas gdy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęty zgodą właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów klas I – III na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca spółka wskazała natomiast na naruszenie art. 53 ust. 5 upzp przez uznanie, że termin na wydanie postanowienia uzgodnieniowego biegnie od dnia doręczenia organowi uzgadniającemu niepełnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, art. 10 § 1 Kpa bowiem organ ograniczył czynny udział stron w postpowaniu, art. 80 w zw. z art. 8 Kpa poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 Kpa bowiem uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest niewystarczające i niepełne. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. powyższe skargi uwzględnił i uchylił postanowienia organów obu instancji stwierdzające nieważność postanowienia uzgadniającego. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 Kpa. Wobec tego w postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 Kpa niezależnie, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie, jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie dwukrotnie dokonało oceny postanowienia uzgodnieniowego tylko w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa uznając, że kontrolowane postanowienie rażąco narusza prawo. Poza zainteresowaniem organów pozostały wszelkie inne przesłanki nieważnościowe wymienione w art. 156 Kpa, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa, która to okoliczność stanowi przesłankę przemawiającą za uwzględnieniem skargi. Sąd wskazał również, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym sprawy, Wójt Gminy [...], jako organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy – w dniu 7 stycznia 2013 r. wystąpił do organu uzgodnieniowego (Starosty Powiatu Piotrkowskiego) z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zauważywszy, że wniosek o uzgodnienie był niekompletny, organ uzgodnieniowy skierował w dniu 11 stycznia 2013 r. do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wniosek o uzupełnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy pismem z 29 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu uzgodnieniowego – 1 lutego 2013 r.) ponownie zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowienie uzgodnieniowe Starosta wydał e dniu 6 lutego 2013 r. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium co do tego, że dwutygodniowy termin na wydanie postanowienia uzgodnieniowego rozpoczął swój bieg od pierwszego doręczenia wniosku o dokonanie uzgodnienia tj. 8 stycznia 2013 r. jest nieprawidłowe. Zdaniem Sądu termin na dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 5 upzp, rozpoczyna swój bieg od doręczenia kompletnego wystąpienia o uzgodnienie. Doręczone dokumenty muszą pozwalać na wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia, zatem powinny być kompletne. Niewątpliwie przepis nie stanowi o kompletnym, pełnym wystąpieniu, czy kompletnej dokumentacji, ale przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby stanowić mechanizm nadużyć. W sprawie tej natomiast kompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do organu w dniu 1 lutego 2013 r., a postanowienie uzgodnieniowe datowane jest na dzień 6 lutego 2013 r. W tej sytuacji postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 53 ust. 5 upzp, zatem nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, że dotknięte jest ono wadą nieważności jako wydane z rażącym naruszeniem powołanego przepisu. Sąd zwrócił również uwagę, że rozważenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaga także kwestia interesu prawnego S. Sp. z o.o. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie ulega wątpliwości, że podmiot ten był wnioskodawcą i inwestorem w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) art. 53 ust. 5 upzp poprzez błędną jego wykładnię; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowień pod zarzutem naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w tych postanowieniach; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. art. 53 ust. 5 upzp nie stanowi o kompletnym, pełnym wystąpieniu o uzgodnienie. Wystąpienie organu o uzupełnienie wniosku o uzgodnienie nie ma wpływu na bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 Ppsa i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za chybiony należało uznać kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 upzp. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd Sądu pierwszej instancji, że termin do uzgodnienia liczy się dopiero od przedstawienia organowi kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Absolutnie uzasadnione jest w tym kontekście odwołanie się do wykładni celowościowej tego przepisu ustawy planistycznej. Istota tej regulacji to umożliwienie w racjonalnym terminie zaopiniowania prawidłowej dokumentacji, tj. kompletnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji. Trudno sobie wyobrazić przykładowo, aby złożenie wniosku o uzgodnienie projektu decyzji pozbawionej załączników graficznych, bądź też do której załączono część graficzną omyłkowo dotyczącą innego terenu, otwierała bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji lokalizacyjnej musi spełniać wymogi określone m.in. w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), a więc w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, stosuje się oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Ponadto część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Organ musi mieć bowiem czytelny wzorzec, aby móc zająć stanowisko w sprawie uzgodnienia. W przedmiotowej sprawie właśnie brak czytelności i mylne oznaczenia części graficznej projektu decyzji – załączone do pierwotnego wniosku uzgodnieniowego, uniemożliwiały merytoryczne odniesienie się przez Starostę. Dlatego też termin do uzgodnienia zaczął biec dopiero od dnia przedłożenia prawidłowego projektu decyzji, tj. 1 lutego 2013 r. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 5 upzpz jest całkowicie bezpodstawny, w konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, ponieważ zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Uchylając wadliwe prawnie postanowienie Kolegium, Sąd prawidłowo wskazał na konieczność dokonania w postępowaniu nadzorczym merytorycznej kontroli postanowienia uzgodnieniowego, z uwzględnieniem uczestnictwa tylko tych podmiotów, które mają interes prawny w tej sprawie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec bezskuteczności podstaw wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.