II SA/Bk 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił w dniu [...] listopada 2014r. tytuł wykonawczy Nr [...] skierowany do zobowiązanej G. M. dotyczący obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem, zlokalizowanego przy ulicy [...] w S. na działce o numerze geodezyjnym [...]. Obowiązek powyższy wynikał – jak wskazywał tytuł wykonawczy – z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].02.2005r. Nr [...]. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedziło skierowane do G. M. w dniu [...].10.2014r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w terminie dni 7 i informujące, ze obowiązek wynikający z decyzji stał się wymagalny [...].03.2005r. Upomnienie doręczone zostało w dniu [...].10.2014r. Zobowiązana po doręczeniu jej tytułu wykonawczego pismem z dnia [...] grudnia 2014r. zgłosiła zarzut do postępowania egzekucyjnego oparty na niewykonalności obowiązku określonego tytułem wykonawczym z uwagi na to, że obiekt podlegający rozbiórce nie jest wyłączną własnością zobowiązanej, ale przedmiotem współwłasności jej i dzieci, będących współspadkobiercami nieżyjącego męża Z. M. Rozbiórka przez zobowiązaną obiektu, do którego prawa właścicielskie mają inne osoby prowadziłaby do naruszenia przepisów prawa cywilnego i karnego. Podnosząc powyższe zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołując się na art. 33 par. 1, 34 par. 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana wyłącznie do G. M. i dlatego wyłącznie G. M. została wskazana jako zobowiązana. Organ dodał, że w toku postępowania w sprawie legalności wzniesienia pomieszczenia gospodarczego i tarasu, G. M. nie podważała faktu, że nie jest jedynym inwestorem. Dopiero w październiku 2004r. poinformowała organ nadzoru budowlanego, ze jej mąż Z. M. zmarł w styczniu 2004r. Krąg spadkobierców Z. M. został ustalony przez sąd spadku dopiero [...].03.2008r. W zażaleniu na to postanowienie G. M. podtrzymała zarzut niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z uwagi na brak wyłącznego prawa zobowiązanej do dysponowania przedmiotem rozbiórki. Zobowiązana podkreśliła, że śmierć jej małżonka miała miejsce przed wydaniem nakazu rozbiórki, w toku postępowania prowadzącego do orzeczenia rozbiórki i obowiązkiem organu było ustalenie z urzędu kręgu następców prawnych zmarłej strony, czego organ nie uczynił. Zaprzeczyła również stwierdzeniu organu jakoby była zarządcą masy spadkowej po mężu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r., wydanym po rozpoznaniu powyższego zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji zauważył, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Obowiązek usunięcia samowoli budowlanej został nałożony na skarżącą jako inwestora tj. faktycznego sprawcę samowoli. Obecnie to zobowiązana a nie organ egzekucyjny, ponosi odpowiedzialność za przeprowadzenie rozbiórki w sposób nienaruszający jakichkolwiek przepisów, w tym prawa cywilnego i karnego. Brak zgody współwłaścicieli obiektu na rozbiórkę nie powoduje niewykonalności obowiązku rozbiórki, gdyż nie ma charakteru obiektywnego a jest utrudnieniem wyłącznie dla zobowiązanej, która tę trudność powinna usunąć we własnym zakresie. Organ dodał, że argumentacja odnosząca się do treści decyzji o rozbiórce i poprzedzającego tę decyzje postępowania nie może być skutecznie podnoszona na etapie postępowania egzekucyjnego. W skardze wywiedzionej na powyższe ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. G. M. zarzuciła mu: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 par. 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odstąpienie od rozpatrzenia wniesionego zarzutu oraz przepisu art. 11, 124 par. 2 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia, co uniemożliwia zrozumienie zasadności sentencji wydanego postanowienia zażaleniowego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie odstąpienie od zastosowania w sprawie art. 33 par. 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w następstwie ograniczenia się wyłącznie do wykazania, że w sprawie zaistniały przyczyny techniczne niewykonalności obowiązki a nie przyczyny prawne niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym podniesione w zarzucie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik skarżącej szeroko opisał wadliwości postępowania w sprawie samowoli budowlanej wskazując na pozbawienie spadkobierców Z. M. udziału w postępowaniu oraz na fakt niedoręczenia decyzji G. M. a także na brak ustalenia w sposób właściwy osoby inwestora. W kilkunastu podpunktach wyliczył dostrzeżone uchybienia postępowania głównego, w tym uchybienia natury merytorycznej związane z błędnością ustaleń faktycznych. Wyłuszczył też prawny aspekt wykonalności rozbiórki obiektu stanowiącego przedmiot współwłasności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Argumentacja skargi mimo postawienia zarzutu naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czyli aktu, którego normy stanowiły podstawę prawną procedowania w sprawie zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego, w rzeczywistości porusza kwestie związane z merytoryczną oceną sprawy, której rezultat w postaci ostatecznej decyzji stał się przedmiotem kwestionowanej egzekucji. Jest to wyraźnie widoczne w szerokim wyliczaniu wad postępowania głównego i zaniechań organu prowadzącego to postępowanie w zakresie właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim następcom prawnym Z.M. Taka argumentacja trafia w próżnię, gdyż nie dotyka istoty przedmiotu zaskarżenia, jakim jest odmowa uwzględnienia zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny przypomina, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prawo zgłoszenia których służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego wyłącznie w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża wprost art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem, gdyż zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jest też oczywistym, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji w konkretnej sprawie inicjują zarzuty do postępowania egzekucyjnego wnoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu tytułu wykonawczego, przy czym podstawą zarzutu mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zamieszczony jest w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty do postępowania egzekucyjnego są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie zarzut zgłoszony przez skarżącą G. M. do wszczętego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości wszczęcia egzekucji w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].02.2005r. Wprawdzie skarżąca oparła zarzut na ustawowej podstawie wymienionej w art. 33 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pod punktem 5 tj. na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, tym niemniej okoliczności wskazane jako uzasadnienie postawionego zarzutu w rzeczywistości – jak trafnie uznał organ - nie mieściły się w granicach powołanej podstawy. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, co znaczy, że obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i nauki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczna można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (vide: wyrok NSA sygn. II OSK 1365/07 (Lex nr 532603). Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być natomiast trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takim działaniami adresatów (adresata) decyzji, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo są uwarunkowane względami ekonomicznymi. Podnoszona przez skarżącą okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, dotkniętego w części nakazem rozbiórki, nie dowodzi niewykonalności nałożonego obowiązku a jedynie konieczności podjęcia przez skarżącą starań w kierunku sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Na marginesie można zauważyć, że stwierdzony już po wniesieniu skargi fakt wykonania obowiązku przeczy zarzutowi jego niewykonalności. Podkreślić należy, że skierowana wyłącznie do skarżącej G. M. egzekucja była następstwem uczynienia G. M. jedynym adresatem egzekwowanego obowiązku. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego został skierowany jedynie do G. M. i tylko ona uzyskała w postępowaniu egzekucyjnym status zobowiązanej. Kwestia prawidłowego określenia w decyzji kręgu osób odpowiedzialnych, nie może być badana w postępowaniu egzekucyjnym z racji przywołanego wcześniej zakazu dokonywania przez organ egzekucyjny merytorycznej oceny sprawy. Skoro organ egzekucyjny nie został ustawowo wyposażony w kompetencję do modyfikowania zakresu obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji i kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, to i sąd administracyjny, kontrolujący wyłącznie legalność przedmiotu zaskarżenia, nie może w sprawie ze skargi na postanowienie nieuwzględniające zarzutów do postępowania egzekucyjnego, wnikać w kwestie merytorycznej oceny sprawy. Zakres bowiem kognicji sądu w konkretnej sprawie zawsze wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji lub postanowienia (vide: wyrok NSA z 24.03.1998r. sygn. IV SA 170/88). Oceny sprawy nie zmienia dodatkowa argumentacja przywołana przez pełnomocnika strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015r. (k. 23-25 akt sądowych). Czynienie organowi egzekucyjnemu zarzutu niewzięcia pod uwagę z urzędu innej ustawowej podstawy zarzutów do postępowania egzekucyjnego a konkretnie podstawy z pkt 1 art. 33 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. okoliczności nieistnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym, nie uwzględnia okoliczności, że wniesienie i sprecyzowanie podstaw zarzutów do postępowania egzekucyjnego należy do zobowiązanego oraz, że zobowiązany dysponuje ustawowym terminem do zgłoszenia zarzutów (7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego). Nadto skład orzekający zauważa, że nieistnienia obowiązku skarżąca upatruje w fakcie wykonania decyzji już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, bezzasadnie stwierdzając przy tym, że umorzenie postępowania egzekucyjnego dokonane postanowieniem wydanym dnia [...] lutego 2015r. dowodzi bezpodstawności wszczęcia egzekucji. Skarżąca celowo pomija okoliczność, że zgłoszenie faktu rozbiórki tj. wykonania egzekwowanego obowiązku, miało miejsce w dacie 4 lutego 2015r. (co wyraźnie potwierdza treść protokołu kontroli sporządzonego w dniu 16 lutego 2015r.), a więc już po wydaniu przez organ egzekucyjny II stopnia ostatecznego postanowienia odmawiającego uwzględnienia zarzutu do postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jedynie zapobiegło stosowaniu środka egzekucyjnego, gdyż jego stosowanie stało się zbyteczne wobec faktu wykonania decyzji. .Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).