II OSK 2115/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Miron del NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2840/14 w sprawie ze skargi A.D. i W.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 2115/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. i W.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. A.D. wystąpiła z wnioskiem o zmianę, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2003 r. nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia garażowego, dobudowanego tarasu obmurowanego ze schodami zewnętrznymi, rozbudowanego pomieszczenia mieszkalnego do istniejącego budynku mieszkalnego, nadbudowanego poddasza z pomieszczeniami mieszkalnymi nad istniejącym budynkiem mieszkalnym, pięciu otworów okiennych wstawionych w elewacji istniejącego budynku zlokalizowanej od strony granicy działki, przebudowanej konstrukcji dachowej nad istniejącym budynkiem mieszkalnym, na działce nr [...] w M. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. W odwołaniu od ww. decyzji A. i W.D. zwrócili się o zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki podyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". W sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w ww. trybie nie jest możliwa. Organ wskazał, że decyzja w sprawie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej P.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. W przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.D. i W.D. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. O ile wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak art. 154 k.p.a. (jak i art. 155) dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie z punktu widzenia istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Zatem w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy, jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji publicznej oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 48 P.b. (tak przed, jak i po nowelizacji z 2003 r. oraz w brzmieniu obowiązującym obecnie) jest decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części ma obowiązek wydania decyzji nakazującej taką rozbiórkę. Nie może odstąpić o wydania takiej decyzji, uzasadniając to np. względami społecznym. Organ administracji może oczywiście błędnie ustalić, że istnieją przewidziane w tym przepisie podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jednakże nie zmienia to sytuacji, że wydana przez ten organ decyzja jest decyzją związaną, a do takiej tryb z art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania. Sąd zauważył ponadto, ze omawiany tryb dotyczy tylko takich decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, przez które należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest więc decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Decyzja taka nakłada na stronę obowiązek, a to powoduje, że również z tej przyczyny niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. skargę kasacyjną wniosła A.D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niewłaściwą wykładnię art. 154 k.p.a. i w rezultacie niezasadne oddalenie skargi; Sąd I instancji błędnie uznał, że art.154 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, na podstawie których strona nie nabyła prawa i które nie są decyzjami związanymi, które to okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzą, podczas gdy tryb postępowania odnoszący się do ww. przepisu powinien dotyczyć każdej decyzji ostatecznej, która nie jest dotknięta nieważnością lub wadą kwalifikowaną, gdyż na jej podstawie strona nie nabyła prawa oraz zachodzą przesłanki przemawiające za zastosowaniem art.154 k.p.a. w nim przewidziane w postaci słusznego interesu strony, a także interesu społecznego; 2/ art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym zrealizowaniu przez Sąd prawa do kontroli działalności organów administracji publicznej, nieskorzystaniu z uprawnienia umożliwiającego wydanie wyroku w warunkach niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi i nierozpoznanie jej przy uwzględnieniu całokształtu materiału sprawy, mogącego wskazywać na naruszenie przez organ administracji podstawowych zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP oraz k.p.a., a także nierozpoznanie łącznie z niniejszą sprawą wniosku i odwołania A.D. w trybie art. 155 k.p.a.; 3/ art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz niejednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także pominięcie faktów wskazujących na występowanie okoliczności faktycznych zaistniałych po ponad 12 latach od wydania decyzji rozbiórkowej, mogących wskazywać na zasadność skargi (m.in. pismo PINB w W. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2013 r., w którym PINB widział możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do zainicjowania postępowania naprawczego w zakresie zmiany decyzji rozbiórkowej i podnosił, że nielegalna nadbudowa została trwale połączona z konstrukcją budynku pierwotnego, a rozbiórka mogłaby spowodować uszkodzenie konstrukcji budynku i zagrozić bezpieczeństwu); Sąd nie ustosunkował się także od argumentu odnośnie do narażenia skarżących przez organ na duże koszty związane z zaufaniem skarżących do koncepcji naprawczej organów nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jej autor postawił zarzuty naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a ich zasadności upatruje przede wszystkim w niedostatecznym, w jego ocenie, odniesieniu się przez Sąd I instancji do słusznego interesu inwestorów nielegalnej rozbudowy, podpartego przepisami Konstytucji RP, który uzasadniałby zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji niewadliwych lub dotkniętych jedynie wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003r., III SA/1105/01, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05). Skoro zatem w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie rozbiórki, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy - Prawo budowlane – w tym przypadku art. 48 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce przewidywał wprawdzie możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ale z uwagi na niezgodność samowolnie zrealizowanych robót z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 154 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. W wyroku z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1477/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatem tego obowiązku. Decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Wśród przesłanek wynikających z przepisów P.b., dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która nakazywałaby uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być po latach uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 154 k.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się z kolei do zarzutu nierozpoznania wniosku o zmianę decyzji o rozbiórce również w trybie art. 155 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Są to odrębne tryby wzruszania decyzji ostatecznych i nie można ich łączyć w jednym postępowaniu. Podnieść jednak należy, że na skutek wniosku A. D. organy prowadziły odrębne postępowania w oparciu o obydwa przepisy, a wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. został rozpoznany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 20144 r., od którego strony także wniosły odwołanie. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w wystarczającym stopniu, a wydane orzeczenie bez żadnych przeszkód poddane mogło zostać kontroli instancyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.