I OSK 979/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1173/14 o odrzuceniu skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1173/14, odrzucił skargę R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast w myśl art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Następnie Sąd I instancji zauważył, iż zaskarżoną decyzję wydało – działając jako organ I instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji stronom służyło prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarga została poprzedzona takim wnioskiem, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu oznaczało to konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R.N., zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż nie została wyczerpana droga odwoławcza; b) art. 127 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, albowiem 3 decyzja SKO nie może być uznana za pierwszą decyzję wydaną przez SKO, gdyż taka intencja i cel był tego przepisu, aby uniknąć drogi sądowej i zmierzać do "własnej" - dokonanej przez organ autokorekty decyzji; c) art. 127 § 1 i § 2 kpa poprzez brak ich zastosowania; d) art. 6 K.p.a., gdyż SKO pomimo wskazania w przez skarżącego wszelkich okoliczności faktycznych, dających podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nie odniosło się do nich, a przeciwnie stoi na straży interesu Państwa, nie zaś obywatela, z pominięciem przepisów prawa; e) art. 7 K.p.a., albowiem SKO pomimo wyroku WSA w Poznaniu i wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu, nie uwzględniło tych wytycznych i wydając ponowną 3 decyzję oparło się dokładnie na takich samych argumentach jak w przypadku pierwszej decyzji; f) art. 8 K.p.a., albowiem SKO wydając 3 decyzję w sprawie tj. z dnia 12 sierpnia 2014 r. i nie uwzględniając sugestii i wytycznych WSA w Poznaniu, bezpowrotnie obaliło zaufanie obywatela do państwa prawa; g) art. 12 § i § 2 K.p.a., albowiem niniejsza sprawa opiera się wyłącznie o dane znane organom z urzędu, wynikających z akt sprawy, zatem winna być rozpoznana niezwłocznie, jednakże najistotniejszym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego jest naruszenia art. 12 § 1 K.p.a., albowiem odrzucenie skargi skarżącego z powodu nie złożenia ponownego "wniosku o ponowne rozpoznanie" jest zaprzeczeniem zasady szybkości postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej zawarte nie znajdują jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Przypomnieć przede wszystkim należy, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do § 2 art. 52 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego – w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. określa związek między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są decyzje administracyjne i określone postanowienia, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w postanowieniach art. 52 § 2 P.p.s.a. w którym zostało wyjaśnione, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem omawianego warunku. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie przewidzianego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy również wyjaśnić, iż organ wydający decyzję w trybie nieważnościowym, uregulowanym art. 156 i dalszych K.p.a., nie działa jako organ odwoławczy w stosunku do organu, który wydał rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją w nowej sprawie i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji. W przypadku gdy decyzja taka wydana była przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, służyć od niej będą stronom wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero potem skarga do sądu administracyjnego. Skarga ta musi więc być poprzedzona albo odwołaniem – jeśli przysługuje ono stronie – albo wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym musi być zawarte pouczenie co do tego, jakie środki zaskarżenia przysługują stronie, a ta z kolei obligowana jest do zastosowania się do takiego pouczenia. W przedmiotowej sprawie R.N. postąpił wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji SKO w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2014 r. i zamiast wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd ten prawidłowo uznał, iż skarga ta złożona została przed wyczerpaniem przez stronę przysługujących jej w postępowaniu przed organem środków zaskarżenia, zatem naruszona została norma zawarta w art. 52 § 1 P.p.s.a. Takie naruszenie skutkować musiało odrzuceniem wniesionej skargi, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Należy również wyjaśnić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, wniesiona do sądu administracyjnego skarga dotyczy decyzji organu I instancji. Konsekwencją bowiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poprzednich decyzji organu było to, iż sprawa wróciła do rozpoznania przez organ I instancji, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stronie zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są chybione, gdyż "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Podobne poglądy odnaleźć także można w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez sąd" (ONSAiWSA z 2004 roku, nr 1, poz. 11). Tym samym, więc wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów, których sąd nie stosował, czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.