I SA/Wa 2520/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej K. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 października 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W., nr [...] z dnia [...]sierpnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Następnie wniosek uzupełniono o dokument potwierdzający następstwo prawne K. K. po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości E. R. - postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Zaś na podstawie wypisu z ewidencji gruntów oraz aktualnych wpisów w księgach wieczystych organ ustalił osoby, które obecnie posiadają prawo użytkowania wieczystego do ułamkowych części gruntu działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...] wchodzącej w skład dawnej nieruchomości położonej przy [...], KW budynku [...]. Zgodnie z powyższym wypisem oraz KW nr [...] właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] jest W. M., który zmarł w dniu [...] grudnia 2012 r. Do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju nie wpłynęło ani postanowienie sądu ani informacja o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po Włodzimierzu Maliszewskim, nie został także sporządzony akt notarialny poświadczenia dziedziczenia po nim. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] - wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa: - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...]sierpnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]; - na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwał K. K. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postępowania do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. M. W uzasadnieniu Minister powoływał się na fakt, iż w trakcie prowadzonego postępowania powziął wiadomość, że zmarł Włodzimierz Maliszewski, które posiadał prawo użytkowania wieczystego do ułamkowych części gruntu działki ewidencyjnej nr 32 wchodzącej w skład dawnej nieruchomości położonej przy [...] oraz był właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Zatem dla merytorycznego rozpoznania sprawy - dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]- konieczne jest ustalenie jego spadkobierców. W niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie wszystkich stron postępowania z uwagi na brak postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po W. M. Ponieważ od rozstrzygnięcia sądu w sprawie nabycia praw do spadku, zależy ustalenie stron postępowania - którym zgodnie z art. 10 § 1 kpa organ winien zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu - dlatego też kwestia ustalenia następców prawnych ww. osoby stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 14 marca 2014 r. (data prezentaty) K. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, iż zawieszenie postępowania i jednoczesne wezwanie jej do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. M. jest bezcelowe, bowiem zmarły mógł pozostawić testament z zapisem windykacyjnym. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Minister podniósł, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym jest stroną postępowania. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby, które muszą mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż zmarł Włodzimierz Maliszewski - właściciel wyodrębnionego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie, stosownie do art. 100 § 1kpa organ wzywa stronę do wystąpienia w określonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Kwestie dotyczące nabycia spadków rozstrzygane są przez sąd powszechny lub przez notariusza. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć każdy, kto ma w tym interes. Może to być więc każda osoba, która jest zainteresowana w wywołaniu skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, w szczególności skutków określonych w art. 1025 § 2 i 1027 k.c. Interes prawny pełni w tym wypadku funkcję legitymacji, uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Chodzi przy tym o obiektywny interes prawny, czyli obiektywną potrzebę wszczęcia postępowania. O tym, czy rzeczywiście wnioskodawca ma interes w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nabycia spadku, decydują okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Zainteresowanymi w rozumieniu art. 1025 § 1 k.c. są nie tylko spadkobiercy lub ich następcy prawni, lecz także wszystkie inne osoby mające interes prawny w prawidłowym wykazaniu następstwa po spadkodawcy, z czym wiążą się doniosłe skutki prawne, w szczególności przewidziane w art. 1027 i 1028 k.c. Tym samym zasadne jest wezwanie wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni właścicielki przedmiotowej nieruchomości, do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po W. M. - bowiem ma ona interes prawny w przeprowadzeniu postępowania spadkowego, co umożliwi zakończenie prowadzonego z jej wniosku postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w świetle powyższego niezrozumiale jest powoływanie się przez K. K. na okoliczność, iż W. M. mógł sporządzić testament z zapisem windykacyjnym, co rzekomo uniemożliwia wystąpienie z odpowiednim wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. W toku postępowania sąd ustala bowiem krąg jego uczestników oraz kwestię istnienia lub nieistnienia ewentualnych testamentów. Zgodnie z art. 646 § 1 k.c. każda osoba, która posiada testament, ma prawny obowiązek niezwłocznego złożenia dokumentu w sądzie spadku, jak tylko dowie się o śmierci spadkodawcy -testatora. Testamentu nie trzeba składać do sądu, jeśli został on złożony u notariusza. Z powyższych ustaleń wynika, iż zawieszenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...]sierpnia 1952 r. było zasadne wobec zgonu jednej ze stron postępowania. Organ administracji nie ma bowiem uprawnienia do samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłego W. M. Jednocześnie wezwanie K. K. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. M. przesądza o jej interesie prawnym we wszczęciu takiego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - wobec błędnego uznania, iż zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po W. M. właścicielu lokalu mieszkalnego nr [...] położonym w budynku przy ul. [...], w sytuacji kiedy w toku takiego postępowania zostanie ustalony krąg spadkobierców ww. osoby, którym nie służy przymiot strony w niniejszym postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Dodała, że brak jest podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od ustalenia kręgu spadkobierców Włodzimierza Maliszewskiego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że krąg spadkobierców będzie różny od osób, którym przysługiwać będą prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Możliwa jest bowiem sytuacja, iż W. M. dokonana zapisu windykacyjnego na rzecz innej osoby, niż jego spadkobierca. W tej sytuacji spadkobierca nigdy nie stanie się właścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego i związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego. Tym samym spadkobierca nie będzie dysponował żadnymi prawami rzeczowymi do nieruchomości przy ul. [...] - zatem nie będzie posiadał ani interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, ani nawet interesu faktycznego w postępowaniu nadzorczym. Zatem ewentualnie przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa miałby zapisobierca a nie spadkobierca. Nie można zatem uznać, że kwestia ustalenia spadkobierców W. M. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie - podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona - jednakże z innych przyczyn, niż wskazała skarżąca, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne jego zastosowanie. Przepis ten przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Organ orzekający w sprawie uznał, iż kwestia ustalenia następców prawnych osoby zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże Sąd uznał, że nie jest to zagadnienie wstępne i kwestię tę reguluje art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Natomiast art. 99 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa zawiesił postępowanie wszczęte na żądanie strony, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Tak więc Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie powołując niewłaściwą podstawę prawną - art. 97 § 1 pkt 4 kpa zamiast art. 97 § 1 pkt 1 kpa – co skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia. Należało również uchylić drugą część postanowienia, gdyż możliwość wezwania strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynika z treści art. 100 kpa., który odnosi się do sytuacji zawieszenia postępowania tylko z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa – gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2014 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 97 § 1 pkt. 1 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.