II GSK 2668/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Robert Hałabis Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 246/15 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 246/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] października 2014 r. orzekł o cofnięciu G. S. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że decyzja jest konsekwencją kilkukrotnego dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym oraz przepisami. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższą decyzję. SKO stwierdziło, że został wydany wyrok Sądu Rejonowego w Z. z [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...], w treści którego Sąd uznał G. S. za winnego przyjęcia [...] października 2012 r. korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją publiczną diagnosty oraz poświadczenia przy tym nieprawdy co do wykonania okresowych badań technicznych wskazanych w wyroku pojazdów pomimo, że żaden z pojazdów nie został poddany okresowemu badaniu technicznemu w wystawionej dacie badania. Ponadto, organ I instancji przeprowadził w dniach [...] luty – [...] marca 2014 r. kontrolę Okręgowej stacji kontroli pojazdów [...], w której G. S. pozostawał zatrudniony jako uprawniony diagnosta. W konsekwencji przeprowadzonych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że chybione są zarzuty strony co do zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który upoważniałby Prezydenta do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej p.r.d.). SKO podkreśliło, że decyzja podjęta prze organ I instancji należy do kategorii decyzji związanych. W świetle powyższego za chybiony organ uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że związany był uchwałą składu 7 sędziów NSA z 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w której NSA orzekł, że "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". Zdaniem WSA "wynikiem kontroli" w rozumieniu ww. uchwały jest informacja o treści wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...]. Treść tego wyroku uprawniała organy do uznania, że diagnosta dokonał wpisów do dowodu rejestracyjnego pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Zachowanie takie wypełnia dyspozycję pkt 2 art. 83 ust. 3 p.r.d. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisku organów, że możliwe jest cofnięcie skarżącemu uprawnień diagnosty w oparciu o przepis art. 84 ust. 3 p.r.d. Prawidłowe było też uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., obligujące organ do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych. W ocenie WSA organy ustaliły prawidłowy stan faktyczny i wyjaśniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności ustaleń dokonały w oparciu o treść wyroku sądu karnego. Zarzuty dotyczące postępowania karnego nie podlegają przy tym ocenie w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że G. S. [...] października 2012 r. wpisując w dowodach rejestracyjnych szeregu pojazdów pozytywny wynik badania technicznego mimo, że go nie przeprowadził, naruszył obowiązujące przepisy prawa. Organy administracji słusznie uznały, że spełnione zostały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do przeprowadzenia badań technicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Zarzucił naruszenie art. 84 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 2 p.r.d. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzenia badań technicznych pojazdów poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, a w konsekwencji oddalenie skargi G. S.. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W wypadku powołania jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uzasadnieniem tego zarzutu powinno być wyjaśnienie dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jak przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z 14 października 2005r., I FSK 107/05, Lex nr 187825). O błędzie w subsumpcji można zatem mówić dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy. W odniesieniu zaś do uchybień przepisom procesowym – skarga kasacyjna winna wskazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów, nie może też samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów ani tym bardziej domyślać się ich. Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że G. S. w skardze kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że stan faktyczny będący podstawą orzekania przez organy i Sąd I instancji jest bezsporny. Wynika z niego, że skarżący przyjął korzyść majątkową w związku z pełnioną funkcją diagnosty oraz poświadczył nieprawdę co do wykonania okresowych badań technicznych pojazdów, pomimo że pojazdy te nie zostały poddane okresowemu badaniu technicznemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo zastosowały do tak ukształtowanego stanu sprawy art. 84 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 2 p.r.d. w brzmieniu nadanym uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale zajął stanowisko, że "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 p.r.d. sformułowania: "w wyniku przeprowadzonej kontroli", stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 p.r.d. stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta, stosownie do treści art. 84 ust. 2 p.r.d., wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, zaś w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 p.r.d. (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d.) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wobec tego, w ocenie NSA brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 p.r.d., a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej NSA stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli", o którym mowa w art. 84 ust. 3 p.r.d., odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. NSA zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej NSA dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. zostało wszczęte "w wyniku przeprowadzonej kontroli", wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest – zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., związany powyższą uchwałą i podziela stanowisko w niej wyrażone. W konsekwencji zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 84 ust.3 p.r.d. i uznał za zgodną z prawem decyzję organu o cofnięciu uprawnień diagnosty, w sytuacji gdy informację o poświadczeniu nieprawdy co do wykonania okresowych badań technicznych pojazdów przez G. S. organ powziął z wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...]. NSA stwierdza również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ na mocy art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na odstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.