II GSK 3382/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 93/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 93/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał W. P. (mężowi skarżącej) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok, na łączną kwotę 4.376,36 zł. Decyzja została podjęta przez zięcia W. P. – P. K. W toku postępowania wszczętego z powodu wątpliwości co do powierzchni, do której przyznano płatności, organ ustalił, że W. P. zmarł w dniu 30 września 2009 r. W dniu 5 listopada 2013 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w T. oświadczenie, że pobrała dopłatę unijną na dofinansowanie gospodarstwa rolnego w roku 2009, o którą wnioskował jej mąż, a która została przelana na ich wspólny rachunek bankowy. Wskazała przy tym, że nie miała świadomości, że należy zgłosić śmierć męża. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 4.376,36 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę nienależnie pobranych płatności wskazał art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że jako spadkobierczyni przysługiwało jej prawo do płatności, organ wskazał, że producentem, któremu nadano numer ewidencyjny był jej mąż, a zatem tylko on był stroną postępowania w przedmiocie płatności, niezależnie od tego, że postępowanie to dotyczyło gruntów rolnych wchodzących w skład majątku wspólnego małżonków i odnosiło skutek wobec małżonka. W ocenie organu odwoławczego fakt, że wnioskodawca zmarł przed wydaniem decyzji oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można doręczyć decyzji. W związku z powyższym, postępowanie administracyjne z wniosku W. P. stało się bezprzedmiotowe, a środki finansowe przyznane na mocy tej decyzji stanowiły płatności nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy art. 29 ust. 1 a ustawy o Agencji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 styczniu 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności lub tylko wsparcie, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, który zgodnie z ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W niniejszej sprawie żona spadkodawcy nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie można było przyznać jej płatności. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał przede wszystkim, że stan faktyczny sprawy w zasadzie jest bezsporny. Przechodząc do omówienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że na gruncie prawa krajowego zwrot kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonuje się w oparciu o art. 29 ustawy o Agencji, przy czym ustawą z dnia 14 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono m. in. art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (ustawa weszła w życie w dniu 2 kwietnia 2014 r.). Sąd I instancji uznał, że w świetle obecnie obowiązującej treści przepisów nie ma zatem przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat. Sąd I instancji nie miał też wątpliwości, że kwota przyznanej płatności została pobrana nienależnie. Zarówno decyzja jak i wypłata została dokonana już po śmierci wnioskodawcy, a skarżąca pobierając dopłaty ze wspólnego konta nie miała do tego żadnej podstawy prawnej. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, zgodnie z którym prawo do dopłaty przysługuje jej na podstawie stwierdzonego prawa do spadku po wnioskodawcy. W tym zakresie WSA wskazał, że lex specialis w stosunku do art. 30 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następca prawny, stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanych z produkcją lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, który zgodnie z ust. 2 wyżej wymienionej ustawie wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła, a określony termin upłynął bezskutecznie. Niespełnienie powyższych wymogów nakazuje zdaniem WSA przyjąć, że pobrane przez M. P. świadczenie było nienależne i jako takie podlega zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 a ustawy o Agencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że M. P. jest stroną niniejszego postępowania. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że kompetencje decyzyjne określone w ustawie o Agencji nie wystarczają ARiMR do egzekwowania we własnym zakresie zwrotu środków publicznych. W sprawie nie chodzi więc o samo stwierdzenie, czy płatności są nienależnie pobrane i powinny być zwrócone, lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej. Uznać zatem należy - zdaniem autora skargi kasacyjnej - że M. P. nie może być stroną niniejszego postępowania, a wszelkie decyzje wydane w sprawie są nieważne. W piśmie procesowym z dnia 11 września 2015 r. autor skargi kasacyjnej dodatkowo wskazał na rozbieżność w orzecznictwie na gruncie stosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawa - na której skargę kasacyjną oparto i która wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy na zasadzie określonej art. 183 § 1 ppsa - nie znajduje bowiem usprawiedliwienia. Jedyny zarzut postawiony Sądowi I instancji to zarzut naruszenia art. 28 kpa. Zarzut ten nie może być uznany za trafny. W myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie zasadnie podnosi się, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego"; LEX/el., 2016; komentarz do art. 28, teza 2 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza sporem było, że skarżąca pobrała płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009 r., o którą wnioskował jej mąż, przy czym wydanie decyzji a następnie wypłata płatności miały miejsce po śmierci wnioskodawcy. Skarżąca pobierając płatność nie miała zatem żadnej ku temu podstawy prawnej. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd organu, że przepisem regulującym sposób załatwienia sprawy i stanowiącym podstawę prawną jej rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stanowi on, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano nadto, że na mocy art. 29 ust. 1a powołanej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W świetle tej regulacji - jak wywiedziono - nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną postępowania o przyznanie płatności. Wcześniejsza rozbieżność w orzecznictwie w tym przedmiocie - na którą wskazywała skarżąca kasacyjnie - straciła zatem na aktualności. Skarga kasacyjna nie kwestionuje wykładni ani zasadności zastosowania w sprawie powołanych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stanowiących materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie ulega natomiast kwestii, że nie można skutecznie zakwestionować statusu strony postępowania wyłącznie zarzutem naruszenia art. 28 kpa, bez podważenia istnienia i zasadności zastosowania normy prawnej, z której wywiedziono podstawę do sformułowania obowiązku skarżącej. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.