I SA/Gd 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani H. A. wystąpiła w dniu 16 maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W dołączonej do wniosku "Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2009-2014 w roku: 2011" rolniczka zadeklarowała pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 14,60 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 5.256,00 zł oraz pakiet 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 Miedzyplon ścierniskowy na powierzchni 14,60 ha, wnioskując o przyznanie płatności w wysokości 5.840,00 zł. Powyższe powierzchnie obejmują działkę rolną A, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], zlokalizowaną w województwie [...], powiecie [...], gminie D. K., obrębie G. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 11.096,00 zł, w tym: - do pakietu 1 — Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania w wysokości 5.256,00 zł do powierzchni 14,60 ha oraz - do pakietu 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 - Miedzyplon ścierniskowy w wysokości 5840,00 zł do powierzchni 14,60 ha. W dniu 7 listopada 2013 r., pismem datowanym na dzień 4 listopada 2013 r., w związku z wystosowaną przez Kierownika Biura Powiatowego informacją z dnia 24 października 2013 r. o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, pani H. A. złożyła oświadczenie zawierające informację o posiadanych w kolejnych latach uprawach na działce rolnej A. Strona wskazała, że na przedmiotowej działce uprawiała w latach od 2009 do 2013 kolejno: grykę, mieszankę zbożową jarą, mieszankę gorczycowo-strączkową, grykę i owies. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 14 grudnia 2011 r., decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji organu I instancji, uznając, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie rażąco naruszył przepis art. 7 K.p.a. oraz 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania stronie płatności do pakietu 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 -międzyplon ścierniskowy oraz przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 5.256,00 zł, z tytułu Pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, Wariant 1.1 -Zrównoważony sposób gospodarowania o stawce 360,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 14,60 ha/rok. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in.: treść § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), § 2 ust. 1 , § 4 ust. 1-3, § 9 ust. 6, § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.) a także art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 Dyrektor wskazał, że w złożonym wniosku strona zadeklarowała do wariantu 1.1. Zrównoważony system gospodarowania oraz 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy działkę rolną A o powierzchni 14,60 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. W przypadku wariantu 1.1, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał płatność do powierzchni zadeklarowanej, zaś w przypadku wariantu 8.3.1 odmówił przyznania płatności, wobec niespełnienia wymogów załącznika nr 3 do rozporządzenia. Stwierdzona na podstawie zdjęć ortofotomapy z dnia 6 lipca 2013 r. oraz z dnia 3 lipca 2010 r. powierzchnia dla ww. wariantu wyniosła 14,58 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,1372 %. Zdaniem Dyrektora w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajdują przepisy art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a zatem płatność należało przyznać do powierzchni zadeklarowanej. Zgodnie z art. 57 ust. 3: bez uszczerbku dla obniżek lub wykluczeni, zgodnie z art. 58 i 60, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw. Nie naruszając przepisów art. 30 rozporządzenia (WE) 73/2009, jeśli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (WE) 73/2009 nie przekracza 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grup upraw. Akapitu drugiego nie stosuje się w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności. Stawka płatności za 1 hektar dla wariantu nr 1.1 Zrównoważony system gospodarowania wynosi 360,00 zł. Odnosząc się do kwestii żądania strony w zakresie przyznania płatności dla wariantu 8.3.1 Miedzyplon ścierniskowy, Dyrektor stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja pojęcia zbioru plonu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika, że zbiorem plonów nie jest jego przyoranie na nawóz zielony. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że nawóz zielony stanowi cel uprawy, a z tym właśnie związany jest zbiór plonów. Nawóz zielony stanowi bowiem środek do osiągnięcia właściwej uprawy. Dyrektor wskazał, że w odwołaniu strona powołuje część słownikowej definicji zbioru plonów, zgodną także z definicją wskazaną w encyklopedii PWN, podając: zbiór plonów, sprzęt plonów, zespól czynności związanych z pozyskiwaniem części roślin stanowiących cel uprawy (plon). Organ zauważył jednak, że w dalszej części definicji wskazuje się zbiór ziarna zbóż (żniwa), bulw i korzeni (wykopki), zielonki i siana (sianokosy); obejmuje m.in. ścinanie roślin, suszenie, młockę. W zależności od miejsca uprawy można rozróżnić zbiór polowy - np, zbóż (żniwa), np. ziemniaków (wykopki); zbiór szklarniowy np. ogórków, chryzantem, z sadów i plantacji roślin jagodowych - zbiór jabłek, zbiór truskawek. Zbiór przeprowadza się po osiągnięciu dojrzałości zbiorczej właściwej dla danej uprawy. Nawozy zielone dają doraźny wzrost plonu, ponadto oddziałują dodatnio na plon w kolejnych latach, czyli są środkiem służącym do zebrania w przyszłości większych plonów. Mogą być one uprawiane w plonie głównym lub międzyplonie, jednakże nie podlegają one zbiorowi, gdyż temu podlegać będą dopiero kolejne rośliny, które będą np. ścinane, zrywane czy wykopywane, a nie będą stanowiły nawozu. Agrotechnika rozumiana jako całokształt środków i metod stosowanych w celu podniesienia plonu roślin uprawnych wyraźnie odróżnia czynności nawożenia gleby od zbioru plonów. W rezultacie czynności tych nie można łączyć ani też używać tych pojęć zamiennie. W związku z powyższym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, gdyż wobec wymogów załącznika 3. nie jest wystarczającym wytworzenie masy roślinnej, a konieczne jest jej zebranie z pola, czyli jej zbiór. Dyrektor wyjaśnił ponadto, że dowodem potwierdzającym, że w opisanej wyżej sytuacji nie zaistniał zbiór plonów jest też rejestr działań agrotechnicznych zawartych w złożonym przez stronę rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, gdzie wśród czynności dokonanych w roku 2011 nie wskazano zbioru, przy czym czynność taka występuje w pozostałych latach, tj. 2009,2010,2012 i 2013. Zgodnie z załącznikiem nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 października 2007 r. (MP z 2007 r., nr 94, poz. 1035), w części dotyczącej wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy wskazano, że: siew międzyplonu ścierniskowego następuje zaraz po sprzęcie plonu głównego (np. żyta, jęczmienia) na początku sierpnia. Zasiew może być jednogatunkowy lub wielogatunkowy (mieszanka). Biomasa międzyplonowa pozostawia na zimą okrywę ochronną tzw. mulcz. Dyrektor uznał, że za definicją słownikową przyjąć należy, iż pojęcie sprzętu plonu jest tożsame ze zbiorem plonu, co wskazuje na konsekwentne wskazywanie przez ustawodawcę na zbiór plonu głównego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sporny wymóg we wcześniejszym, uchylonym już, rozporządzeniu z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 miał odmienną treść, bowiem jako wymóg dla wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy podano wykonanie siewu roślin jarych jako międzyplonu ścierniskowego do dnia 30 września. W ocenie organu odwoławczego dokonana przez ustawodawcę zmiana jest zmianą celową. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie kwestionuje prowadzenia przez stronę na spornych gruntach działalności rolniczej, bowiem tą zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wyznacza art. 2 lit c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, który wskazuje, że działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6. Utrzymując grunty w dobrej kulturze rolnej strona spełniła wymogi powyższej definicji legalnej, jednakże dokonane przez stronę utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest ani produkcją ani też zbiorem płodów rolnych w plonie głównym. W istocie sporny areał był ugorowany. Dokonane przez stronę działanie polegające na przeoraniu mieszanki na nawóz zielony jest, zdaniem organu, działaniem niezasadnym, sprzecznym z zasadami stosowania międzyplonu. Dyrektor podkreślił, że z rejestru działań agrotechnicznych wynika, iż strona przeorała mieszankę na nawóz zielony zaraz potem posiała gorczycę, a wiosną dokonała gruberowania (tj. spulchnienia ziemi), przy czym gorczyca również nie została zebrana. W rezultacie strona dwukrotnie z rzędu wzbogacała i użyźniała ziemię - uprawą zadeklarowaną w plonie głównym i w międzyplonie - nie zebrała jednak żadnego plonu, co jest celem prowadzenia działalności rolniczej, która powinna prowadzić do spełnienia zawartego w PROW 2007 -2013 celu promowania zrównoważonego systemu gospodarowania i odpowiedniego użytkowania gleb i wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pani H. A. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR w zakresie odmowy płatności rolnośrodowiskowych za 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy. W ocenie skarżącej błędna jest argumentacja organu, że uprawa roślin na zielony nawóz nie stanowi plonu głównego. Agrotechniczny sposób pojmowania przez organ "zbioru plonu" stoi w sprzeczności, z pojmowaniem "zbioru plonu" w sposób ekonomiczny. Przyoranie roślin na nawóz stanowi konkretny, mierzalny wynik finansowy wyliczony na konkretnej wartości wniesionego azotu, fosforu, potasu, magnezu, wapnia i innych mikroelementów. Skarżąca podkreśliła, że taki był jej cel. Jednocześnie zauważyła, że bezspornie materiał roślinny z pola nie został zebrany. Wskazała przy tym, że prawodawca nie określił jednoznacznie, że materiał roślinny musi być z pola wywieziony. Brak precyzyjnego określenia warunków przez prawodawcę nie może, zdaniem skarżącej, skutkować swobodnym i dowolnym interpretowaniem przepisów przez organy. Końcowo skarżąca zarzuciła brak powołania przez organy biegłego i sporządzenia opinii na podstawie art. 85 K.p.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy sposobu definiowania użytego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) pojęcia "po zbiorze plonu głównego". W ust. 3 części VII załącznika nr 3 wskazane zostały wymogi w ramach pakietu "ochrona gleb i wód". Wskazano między innymi, że międzyplon ścierniskowy musi być wykonany po zbiorze plonu głównego siewu roślin jarych. W sprawie nie jest sporna kwestia rodzaju roślin wskazywanych przez skarżąca jak plon główny. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest kwestią sporną, że strona zadeklarowała jako plon zgłoszony nawóz zielony, mieszankę gorczycowo – strączkową. Bezsporne jest, że strona dokonała prac rolniczych polegających na "przyoraniu na nawóz zielony". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że trafne jest stanowisko organu I instancji dotyczące pojęcia zbioru plonu i przychylono się do poglądu, że zbiorem plonów nie jest czynność polegająca na "przyoraniu na nawóz zielony". Do tej argumentacji nie przystaje dalszy wywód organu odwoławczego dotyczący braku podstaw do przyjęcia, że nawóz zielony stanowi cel uprawy, z którym związany jest zbiór plonów, nawóz zielony stanowi bowiem środek do osiągnięcia właściwej uprawy. W ocenie Sądu wywód w tym zakresie nie dotyczy w istocie definicji dotyczącej czasu "po zbiorze plonu głównego", lecz definicji plonu głównego roślin jarych, co nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji dostrzegł wyłącznie, że skarżąca nie dokonała zbioru, jedynie przyoranie. Sąd wyraża pogląd, że zapis wskazanego przepisu dotyczący czynności dokonania zbioru plonu głównego musi być interpretowany z uwzględnieniem specyfiki roślin. Podkreślić należy, że nie został poddany regulacji prawnej katalog roślin, które mogą stanowić uprawę główną. W tej sytuacji marginalne, pozbawione argumentacji wywody dotyczące kwalifikacji upraw wskazywanych przez skarżącą we wniosku o dopłaty jako upraw, które nie stanowią uprawy głównej nie zasługują na uwzględnienie. Gospodarka rolna wymaga działań zarówno w zakresie przygotowania gruntu, jak i uzyskania plonów. W sytuacji gdy podjęte zostały działania zmierzające do uzyskania nawozu zielonego, należy uznać, że stanowią one istotny element działalności rolnej. Jest okolicznością bezsporną, że skarżąca nie pozostawiła zasiewów na polu w stanie naturalnym, lecz wykonała dalsze czynności polegające na orce umożliwiającej przemieszczenie masy zielonej i zasilenie gleby przed przyszłymi kolejnymi uprawami. Plonem uprawy głównej był zatem przyrost roślin, zaś zbiór polegał na przetworzeniu rośliny w jakościowo odmienny od niej nawóz zielony. W sytuacji gdy w sprawie nie zostały przeprowadzone ustalenia umożliwiające ocenę w zakresie definicji roślin mogących być przedmiotem plonu głównego, należy uznać, że deklarowane przez stronę rośliny – zielony nawóz (mieszanka strączkowo-gorczycowa) mogły stanowić przedmiot zbioru jako plon główny. Przyjęcie takiego założenia uzasadnia dokonanie oceny z uwzględnieniem specyfiki zbioru danej deklaracji roślinnej. W ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia w ślad za organem, że zbiór może polegać wyłącznie na gromadzeniu produktów (przykładowo wskazanych zbóż, ziemniaków, truskawek, chryzantem itd.). Zbiór w ocenie Sądu polega na uzyskaniu z produktu rolnego substancji zgodnej z przeznaczeniem uprawy. W sytuacji zasiewu nawozu zielonego zbiór może polegać na przetworzeniu pozwalającym na mineralne wzbogacenie gleby bezpośrednio w miejscu uprawy. Z istoty uprawy roślin tego typu wynika niecelowość odrębnego zbioru prowadzącego do uzyskania produktu w celu zasilenia gleby w innym miejscu niż miejsce uprawy. Nie jest trafne dowodzenie niedokonania przez skarżącą zbioru plonów w oparciu o prowadzony przez nią rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Zapisy rejestru nie mogą być interpretowane w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dokonywanie oceny celowości działań rolnych strony i analiza efektu gospodarczego późniejszego obsiania deklarowanych gruntów gorczycą wykracza poza zakres kognicji w niniejszej sprawie, albowiem przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie jest warunkowane ostatecznym zebraniem plonu. Dwukrotne wzbogacenie i użyźnienie ziemi nie jest czynnością wykluczającą, w świetle obowiązujących przepisów, uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez skarżącą. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, określając na zasadzie art. 152 o niemożności jej wykonania. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wskazanej ustawy.