II SA/Lu 714/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu rolnego z produkcji oddala skargę. Postanowieniem z dnia ..... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... z dnia .... w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty ... z dnia ... r. zezwalającej A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,0500 ha w klasie bonitacyjnej R-IIIb, stanowiącego część działki nr ... o powierzchni 0,0383 ha oraz ... o powierzchni 0,0117 ha, położonych we wsi N., gmina N. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu z wiatą - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że Starosta ... decyzją opisaną w niniejszym postanowieniu zezwolił A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego, stanowiącego część ich działek z przeznaczeniem pod budowę domu i garażu z wiatą. Następnie decyzją z dnia ... r. zmienił tą decyzję w trybie art. 155 k.p.a., zaś W. W. wnosi o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że nieodzownym warunkiem do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest posiadanie przez wnioskodawcę , który chce zainicjować postępowanie, przymiotu strony w tym postępowaniu. Wniosek w postępowaniu administracyjnym zwykłym w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej był rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta przewiduje, że takie wyłączenie może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, a więc właściciela tych gruntów. Powołano się na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r. IIOSK 956/06, z którego wynika , że w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia ... r. wyłączony został z rolniczego użytkowania grunt rolny stanowiący część działek nr ..., będących własnością A. i D. Ł. Natomiast wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr ..., obciążonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz nieruchomości, którą odbywa się dojazd do działki nr .... Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie posiadając przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nie może być również stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w w/w postępowaniu – nie posiada on bowiem interesu prawnego. Organ nie podzielił także poglądu wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wnioskodawca posiada status strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na sąsiedztwo oraz fizyczne oddziaływanie na skutek przejazdu i przechodzenia osób przez jego grunt na sąsiednią działkę wyłączoną z produkcji rolnej. Służebność ustanowiona na sąsiedniej nieruchomości nie powoduje, że właściciel nieruchomości obciążonej służebnością staje się stroną w postępowaniu dotyczącym wyłącznie nieruchomości władnącej. Wnioskodawca błędnie utożsamia interes prawny z interesem faktycznym, który nie uzasadnia statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego Kolegium postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem , na podstawie art. 61a par.1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie podkreślono, że w postanowieniu wydanym w trybie wyżej cytowanego przepisu, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący W. W. zarzuca: - naruszenie przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.6, art.10 par.1, art.28, art.40 par.1, art.61 par.1 i par.4, art.65 par.1, art.66 par.1, art.77 par.1 – 4, art.78 par.1, art.80, art.84 par.1, art.85 par.1, art.107 par.3, art.111 par.1, art.156 par.1 pkt 5 i 5, art.157 par.2 kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę rozpoznania i brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, a także poprzez brak wskazania właściwego organu do rozpatrzenia na wniosek skarżącego sprawy wyłączenia z użytkowania rolniczego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntu rolnego stanowiącego własność skarżącego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art.1, art.2 pkt 1, art.3 ust.1 pkt 1 i 2, art.4 pkt 1, 6, 11, 24, art.7 ust.1 i ust.2 pkt 1, art.11ust.1 i 4, art.15 ust.1, art.28 ust.1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art.1 ust.2 pkt 3 i 7, art.2 pkt 12 i 14, art.4 ust.1, art.6 ust.1 i 2, art.14 ust.3 i 8, art.15 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., art.3 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zakresie oceny wniosku skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ze względu na fakt, że realizacja na działkach ... w N. inwestycji niezwiązanej z produkcją rolną wywołuje jako skutek wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego działki ..., będącej współwłasnością skarżącego, tym samym skarżący jako właściciel wyłączanej z użytkowania rolniczego działki gruntu rolnego jest stroną postępowania i jego wniosek powinien być rozpatrzony. W związku z powyższym wnosi o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... do rozpoznania jego wniosku; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 3) ustalenie, czy w związku z udziałem w składzie Kolegium przy wydaniu pierwszego postanowienia z 31 stycznia 2014 r., jak też w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku przy wydaniu postanowienia z 6 czerwca 2014 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia, tego samego członka Kolegium, to jest pana W. T., zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... w przedstawionej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał tok postępowania w niniejszej sprawie twierdząc, że zmiana sposobu użytkowania jego działki stanowiącej grunt rolny powoduje nałożenie na niego nowych obowiązków, jak też utratę pewnych uprawnień, z czego wywodzi posiadanie interesu prawnego. Powołując się na art.140 k.c. podkreślił, że jako właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej i wskazał, że nie znalazł żadnego orzeczenia, z którego wynikałoby, że właściciel gruntu rolnego pozbawiony został uprawnień strony w sprawach zmiany przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne, wyłączenia z użytkowania rolnego czy też rekultywacji gruntów. Wskazał także, że ani organ prowadzący niniejsze postępowanie ani wcześniej Starosta nie zauważyli, że skarżący " ma pewne uprawnienia względem gruntu działki ...", zaś dodatkowo, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej. Powołał także orzeczenie Sądu Najwyższego, z którego wynika, że okoliczność, że dla właściciela nieruchomości władnącej potrzebny jest przejazd drogą konieczną do innych nieruchomości, na których nie ma budynków gospodarskich nie przeciwstawia się zniesieniu służebności drogi koniecznej na podstawie art.295 k.c. Skarżący zarzucił, że organy nie wyjaśniły okoliczności związanych z dojazdem do działek inwestorów, który znajduje się w granicach działki ..., tj. działki skarżącego. Ponadto w ocenie skarżącego nigdy nie prowadzono ustaleń w sprawie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z określonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce przeznaczeniem działki ... W tym celu organy powinny rozważyć możliwość powołania biegłych, w przypadku trudności ustalenia położenia na mapie planu zagospodarowania działek ..... Wskazał także, że "sprawcy wyłączenia" wbrew woli właściciela działki ... wysypywali na nią gruz i inne odpady budowlane i w sprawie tej postępowanie prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ... W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... nie naruszają przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Istotą postępowania w sprawie nieważności decyzji jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w przepisie art. 156 par.1 k.p.a. , której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc. To nadzwyczajne postępowanie może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu / art. 157 par. 2 k.p.a./. Podstawowe znaczenie ma tu określenie stron postępowania, bowiem , jak każde inne postępowanie administracyjne, może być ono zakończone wydaniem decyzji, a ta nie może być wydana na wniosek dowolnego podmiotu. W wypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powstaje kwestia, czy osoba występująca z takim żądaniem ma przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262). Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, że ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Lexis Nexis, str. 100). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty ... z ... zezwalającej A. i D. małżonkom Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedniej oznaczonej numerem ... W. W. Bezsporna jest w niniejszej sprawie okoliczność, że nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do działek nr .... położonych w N., stanowiących własność małżonków Ł.. W szczególności tytułu prawnego skarżący nie może wywodzić z faktu, że jego nieruchomość jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr .... Postępowanie o wyłączenie gruntów produkcji rolnej toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz.U. nr 16 poz.78 ze zm/, zgodnie z którą z wnioskiem o takie wyłączenie mógł wystąpić właściciel lub posiadacz gruntu. Innych uczestników postępowania ustawa nie wymienia. Z decyzji ostatecznej Starosty ... wynika, że stronami postępowania toczącego się w 2003 r. byli właściciele działki ... – A. i D. Małżonkowie Ł.. Skarżący nie był w tym postępowaniu stroną, nie ma zatem legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji .Zgodnie bowiem z przytoczonym wyżej art. 157 § 2 k.p.a. uprawnienie to przysługuje tylko stronie postępowania, chyba, że organ działa z urzędu . Pod względem zakresu podmiotowego, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obejmuje tylko strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją /vide: wyrok NSA z 8.04.1988 IV SA 878/87/. W sytuacji braku po stronie W. W. legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, merytoryczne zarzuty pod adresem ostatecznej decyzji Starosty ...nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia . Sąd uznał także za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium w sposób wyczerpujący zebrało materiał dowodowy, prawidłowo dokonało jego oceny, zaś w toku postępowania zapewniło skarżącemu czynny udział umożliwiając składanie pism i dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 par.3 k.p.a. Prawidłowo wskazano także podstawę prawną wydanych postanowień. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji orzekając w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania zgodności decyzji Starosty ... z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ustawy prawo budowlane. Niezrozumiałe jest natomiast przytoczenie w skardze orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące możliwości zniesienia służebności drogi koniecznej. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący dwukrotnego udziału tego samego członka Kolegium przy orzekaniu z wniosku skarżącego o uzupełnienie postanowienia, ponieważ przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nie mają zastosowania w sprawach dotyczących postanowień niezaskarżalnych. Z przytoczonych wyżej względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Przy rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ubocznie podkreślić należy, że sąd administracyjny, co wskazano na wstępie rozważań, kontroluje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a zatem nie ma uprawnień do " nakazania wszczęcia i prowadzenia stosownych postępowań", czy też merytorycznego orzekania w zakresie "stwierdzenia nieważności wszystkich wydanych w przedstawionej sprawie decyzji Starosty ... oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ...", jak tego domaga się skarżący.