I OSK 1007/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1041/14 o odrzuceniu skargi B. M. i J. M. na bezczynność Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od odmowy przyjęcia do gimnazjum postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1041/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. M. i J. M. na bezczynność Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od odmowy przyjęcia syna do gimnazjum. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że B. M. i J. M. złożyli przed 10 marca 2014 r. podanie o przyjęcie, do Publicznego Gimnazjum [...] w W., ich syna K. M. Komisja Rekrutacyjna Publicznego Gimnazjum [...] w W. (zwanego dalej Gimnazjum) w dniu 25 kwietnia 2014 r. podała do publicznej wiadomości wyniki postępowania rekrutacyjnego w roku szkolnym 2014/2015. K. M. nie znalazł się na liście osób przyjętych do szkoły, ani na liście rezerwowej. Pismem z 23 czerwca 2014 r. B. i J. M. złożyli odwołanie do Dyrektora Gimnazjum od odmowy przyjęcia ich syna do Gimnazjum. Wobec braku odpowiedzi na pismo z 23 czerwca 2014 r., pismem z 2 października 2014 r. wezwali oni Dyrektora Gimnazjum do usunięcia naruszenia prawa, które miało polegać na nieterminowym rozpoznaniu odwołania od odmowy przyjęcia K. M. do gimnazjum na rok szkolny 2014/2015. W odpowiedzi (pismo z 10 października 2014 r.) Dyrektor Gimnazjum wskazał, że nie toczy się postępowanie odwoławcze dotyczące odmowy przyjęcia syna skarżących do gimnazjum, zatem nie mogło dojść do żadnego naruszenia przepisów prawa. Pismem z 7 listopada 2014 r. B. i J. M., reprezentujący małoletniego syna K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum w przedmiocie rozpoznania odwołania od odmowy przyjęcia ich syna do gimnazjum. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie wyczerpali, przed wniesieniem skargi, przysługujących im środków zaskarżenia. Zgodnie z brzmieniem art. 34a ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej u.s.o.), organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Niewątpliwie sprawa dotycząca rekrutacji do szkoły podlega pod powyższy nadzór organu prowadzącego. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum jest organ prowadzący szkołę na podstawie art. 34a ust. 1 u.s.o. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.04.2012 r., I OSK 248/12). Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 u.s.o., przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Z załączonego do skargi statutu Publicznego Gimnazjum [...] w W. wynika, że organem prowadzącym Gimnazjum jest [...] w Warszawie posiadające osobowość prawną w RP (§ 1 pkt 3). W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie występował organ wyższego stopnia, skarżącym przed wniesieniem skargi przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia do [...] w Warszawie na bezczynność Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w W. Skarżący nie złożyli zażalenia do [...] w W., w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., wystosowali natomiast 2 października 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które skierowali do Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w W. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy przysługuje środek zaskarżenia - w tym wypadku zażalenie do organu wyższego stopnia - nie może zastępować tego środka o czym wyraźnie mówi art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżącym znana była treść przywołanego statutu Publicznego Gimnazjum [...] w W., skoro powołują się na jego przepisy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze kasacyjnej B. M. i J. M. zaskarżyli w całości opisane wyżej postanowienie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przepisów art. 20a – 20zh u.s.o. wprowadzonych przepisami ustawy z 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 7 ze zm.; zwanej dalej ustawą zmieniającą); 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację a w rezultacie odrzucenie skargi na bezczynność organu w sytuacji gdy bezsporne jest, że skarżący – przed wniesieniem skargi – wezwali właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i w terminie wnieśli skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. W roku szkolnym 2014/2015 postępowanie rekrutacyjne do gimnazjów publicznych powinno być przeprowadzone zgodnie z przepisami rozdziału 2a "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek". Zgodnie z przepisami zawartymi w tym rozdziale, między innymi, dzień podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do publicznej szkoły jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej (art. 20zc ust. 5 u.s.o.). W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do publicznej szkoły (art. 20zc ust. 6 u.s.o.). Rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznej szkoły (organ odwoławczy w tej sprawie) odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (art. 20zc ust. 8 u.s.o.). Dyrektor publicznej szkoły rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 20zc ust. 9 u.s.o.). Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego publiczna szkoła nadal dysponuje wolnymi miejscami, dyrektor szkoły przeprowadza postępowanie uzupełniające. Postępowanie to powinno zakończyć się do końca sierpnia roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, na który jest przeprowadzane postępowanie rekrutacyjne. Do postępowania uzupełniającego przepisy rozdziału 2a u.s.o. stosuje się odpowiednio (art. 20zd ust. 1-3 u.s.o.). Przepisy rozdziału 2a u.s.o. stosuje się do postępowania rekrutacyjnego do klasy pierwszej publicznego gimnazjum prowadzonego przez osobę prawną inna niż jednostka samorządu terytorialnego, któremu nie ustalono obwodu, w przypadku większej liczby kandydatów niż liczba wolnych miejsc w szkole (art. 20e ust. 6 u.s.o.). Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Gimnazjum w przedmiocie rozpoznania odwołania od odmowy przyjęcia do gimnazjum, podczas gdy skarga ta dotyczy bezczynności tego Dyrektora w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu uzupełniającym do tego gimnazjum, od którego służy skarga do sądu administracyjnego – jak podano w petitum skargi na podstawie art. 20zd w zw. z art. 20zc ust. 9 u.s.o. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący kwestionując bezczynność Dyrektora Gimnazjum w przedmiocie czynności z zakresu administracji publicznej wezwali ten właśnie organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie odwołania zgodnie z przepisami prawa. W wezwaniu tym zarzucili bezczynność organu. Sąd I instancji błędnie zastosował orzecznictwo sądowe ponieważ nie uwzględnił, że dotyczy ono stanu prawnego sprzed wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej i błędnie przyjął, że w sprawie występował organ wyższego stopnia, a skarżącym przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia do [...] w W. Tymczasem zarówno w postępowaniu rekrutacyjnym, jak i uzupełniającym, organem pierwszego stopnia jest komisja rekrutacyjna, powołana przez dyrektora szkoły, a organem odwoławczym jest dyrektor szkoły, który jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na które służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji błędnie zastosował postanowienia statutu szkoły, które są niezgodne z ustawą o systemie oświaty. W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Podtrzymano wszystkie dotychczasowe zarzuty, twierdzenia i dowody, podzielając argumentację Sądu I instancji. Podniesiono, że brak nawet krótkiego uzasadnienia dla każdego z zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia "dogłębne zrozumienie jej podstaw". Za uzasadnienie nie można uznać zacytowanych przepisów ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne i wskazywać przepis z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, litery, punktu, czy tiretu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i samodzielnie precyzować zarzutów. Skarga kasacyjne jest środkiem odwoławczym sformalizowanym a jej sporządzenie zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20a – 20zh ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie został skonstruowany zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 176 p.p.s.a., gdyż powołane przepisy składają się z różnych jednostek redakcyjnych, które jednak nie zostały określone przez wnoszących skargę kasacyjną. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zarzuty które w petitum skargi kasacyjnej i w jej uzasadnieniu, zostały należycie doprecyzowane (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy o systemie oświaty, regulujące postępowanie (w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 20zc u.s.o. ustanowił wymogi szczególne dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu rekrutacyjnym. Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zbadanie, czy skarżący owe wymogi spełnili. Skarżący zgodnie z art. 20zc ust. 6 u.s.o. w terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do szkoły publicznej (art. 20zc ust. 3 u.s.o.) powinni wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata. Wówczas, w terminie 5 dni od dnia wystąpienia do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie odmowy przyjęcia kandydata do szkoły publicznej, komisja rekrutacyjna obowiązana jest sporządzić uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata do danej szkoły publicznej (art. 20zc ust. 7 u.s.o.). Wystąpienie z wnioskiem z ustępu 6 art. 20zc u.s.o. jest warunkiem koniecznym dla zainicjowania postępowania odwoławczego (art. 20zc ust. 7-9 u.s.o.). Dopiero po otrzymaniu uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danej szkoły publicznej (art. 20zc ust. 7 i 8 u.s.o.), skarżący w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego uzasadnienia mogli wnieść odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej do dyrektora szkoły publicznej (art. 20zc ust. 8 u.s.o.). Wymogu tego (art. 20zc ust. 6 u.s.o.) skarżący nie dopełnili, bowiem pismo z 23 czerwca 2014 r., podpisane przez skarżących, nie stanowiło wniosku o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia ich syna do Gimnazjum. Zatem, postępowanie w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej nie zostało wszczęte (art. 20zc ust. 6-8 u.s.o.) a Dyrektor Gimnazjum nie miał obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania, skoro takie odwołanie nie zostało złożone. W piśmie z 23 czerwca 2014 r. skarżący zwrócili się o "ponowne rozpatrzenie podania", a z jego treści wynika, że jest odwołaniem od odmowy przyjęcia syna skarżących do Gimnazjum (tak zostało określone w skardze). Nawet przyjęcie, jak tego chcą skarżący, a co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawnione, że dążyli oni w istocie do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu uzupełniającym do Gimnazjum, nie pozwala przyjąć, że wystąpili z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia ich syna do Gimnazjum. W aktach sprawy brak dowodów na to, że Gimnazjum dysponowało wolnymi miejscami i by Dyrektor Gimnazjum przeprowadził postępowanie uzupełniające (art. 20zd ust. 1 u.s.o.). W postępowaniu uzupełniającym rodzic musiałby wypełnić wymogi, o których mowa w art. 20zc ust. 6-8 u.s.o. (stosowanych odpowiednio - art. 20zd ust. 1 i 3 u.s.o.), a których nie wypełnili. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 2 października 2014 r. jasno wynika, że skarżący wskazują jako przedmiot sprawy niewydanie w terminie rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od odmowy przyjęcia do gimnazjum. Wskazuje na to również wskazany w wezwaniu art. 20zc ust. 9 u.s.o. Dopiero w skardze skarżący wskazali na obowiązek "wynikający z przepisu art. 20zd w związku z art. 20zc ust. 9" u.s.o. Skarżący kasacyjnie wskazują, że skarga dotyczyła "bezczynności Dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w W. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu uzupełniającym do tego gimnazjum, od którego służy skarga do sądu administracyjna (...)", całkowicie pomijając, że stan faktyczny sprawy prowadził do wniosku, że nie toczyło się ani postępowanie odwoławcze w trybie art. 20zc ust. 6-9 u.s.o., ani w trybie art. 20zd ust. 1 i 3 u.s.o. Wreszcie trzeba zaznaczyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie sformułowali zarzutu naruszenia art. 34a ust. 1 u.s.o., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Powyższe pozwala uznać, że wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionowali skutecznie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2015 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.