I OW 226/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. R. od decyzji ustalających wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: wskazać Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Powiat Średzki zawarł z A. R., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Usługi [...], umowę dotyczącą wykonania modernizacji ewidencji gruntów w obrębach geodezyjnych Malczyce, Mazurowice i Chomiąża w jednostce ewidencyjnej Malczyce, w tym założenia ewidencji budynków i lokali. Termin wykonania prac określono w niej na dzień 28 listopada 2013 r. Prace wykonano w ramach trzech zgłoszeń dokonanych jeszcze dnia 12 sierpnia 2013 r., o nr od [...] do [...]. W dniach 11 i 12 grudnia 2013 r. i w jednym przypadku ponownie w dniu 18 grudnia 2013 r. dokonano kontroli dokumentacji technicznej wykonanej w ich rezultacie, a po usunięciu stwierdzonych usterek w dniu 19 grudnia 2013 r. odebrano prace bez dodatkowych uwag. W tym ostatnim dniu wykonawca prac wystawił fakturę za wykonanie prac, która została zapłacona dnia 20 grudnia 2013 r. W Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r. pod pozycją 2005 ogłoszono informację Starosty Średzkiego z dnia 28 stycznia 2014 r., że projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w wyniku wspomnianej modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Dnia 24 kwietnia 2014 r. Starosta Średzki wystawił A. R. trzy rachunki w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w każdym z podanych wyżej trzech obrębów, powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333, dalej określane jako rozporządzenie z 19 lutego 2004 r.). Pismem z dnia 7 maja 2014 r. A. R. zwróciła się do Starosty Średzkiego o zweryfikowanie tych opłat. Powołując się na orzecznictwo, zaznaczyła, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz że stosownie do 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 tej ustawy ich ustalenie powinno nastąpić w drodze decyzji, w jej przypadku wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, a w instancji drugiej przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Średzki wydał trzy decyzje o numerach [...],[...] i [...], w których na podstawie m.in. art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, art. 40 ust. 3c ustawy oraz pkt 3.2 tabeli nr III załącznika nr 1 do rozporządzenia z 19 lutego 2004 r., ustalił A. R. opłaty wyszczególnione na zakwestionowanych przez nią rachunkach, pouczając stronę o prawie złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. W dniu 21 lipca 2014 r. A. R. złożyła takie odwołanie, kwestionując wszystkie trzy decyzje i ponownie domagając się zweryfikowania opłat. Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), przekazało to odwołanie Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organowi właściwemu. Zwróciło uwagę, że w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897, dalej powoływana jako ustawa z 5 czerwca 2014 r.) nie jest już organem właściwym w rozpatrywanym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 40f ust. 1 ustawy, wprowadzonym ustawą z 5 czerwca 2014 r., w razie sporu dotyczącego należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, czyli starosta (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy), a w instancji wyższej wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy). W konsekwencji nie ma już podstaw, by sięgać do przepisów ustawy o finansach publicznych celem ustalenia formy rozstrzygnięcia i organu właściwego do załatwienia tego rodzaju spraw. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu. W uzasadnieniu wniosku przypomniał dotychczasowy przebieg zdarzeń i wyraził pogląd, że ten ostatni organ nie miał podstaw do przekazania mu sprawy. Podniósł, że zarówno określony umową termin wykonania prac, jak i ich odbiór i wypłata za nie wynagrodzenia nastąpiły przed zmianą przepisów, na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jedynie wskutek zaniedbania Starosty Średzkiego naliczenie opłaty, i to najpierw w nieprawidłowej formie rachunku, nastąpiło kilka miesięcy po zakończeniu prac, zaś odwołanie od decyzji tego organu, podjętej po interwencji wykonawcy prac, złożono już pod rządem nowego stanu prawnego. Nie zmienia to wszak "podstawowego faktu", że prace zakończono jeszcze w 2013 r., co przesądza o tym, iż odwołanie to powinien rozpatrzyć organ, który je przekazał. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o wskazanie jako organu właściwego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zauważyło, że ustawa z 5 czerwca 2014 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych, które uzależniałyby stosowanie przepisów ustawy w dotychczasowym lub w nowym brzmieniu od momentu zakończenia prac. Tym samym organy powinny postąpić zgodnie z zasadą legalności przewidzianą w art. 6 K.p.a. i działać na podstawie przepisów obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Średzkiego z dnia 1 lipca 2014 r. ustalających opłaty za udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ulega wątpliwości, że okolicznością, którą bezpośrednio przyczyniła się do powstania tego sporu, była zmiana stanu prawnego, stanowiąca wynik nowelizacji ustawy przeprowadzonej ustawą z 5 czerwca 2014 r. Zmiana ta nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., a zatem już po tym, jak Starosta Średzki podjął wspomniane wyżej decyzje ustalające opłaty, lecz jeszcze przed złożeniem od nich odwołania przez podmiot, który został tymi opłatami obciążony. W konsekwencji odwołanie to zostało wniesione w obecnie obowiązującym stanie prawnym, podczas gdy zaskarżone nim decyzje wydane były w oparciu o podstawę prawną, która po wejściu w życie ustawy z 5 czerwca 2014 r. nie może być uznana za aktualną. Oznacza to w sposób oczywisty, że przed tą zmianą wystąpiły również wszystkie zdarzenia poprzedzające te decyzje, w tym okoliczności powołane przez wnioskodawcę, jak wykonanie prac przez adresata decyzji czy wypłata należnego za nie wynagrodzenia. W tym kontekście przypomnieć jednak wypada, iż przedmiotem opłat nie były te prace, lecz czynności dokonane w związku z nimi przez organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjno-kartograficzny. Problem podstawy prawnej, określającej formę i organ właściwy do ustalania opłat za te czynności, rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 5), podjętej tuż przed tym, jak uchwalona już wówczas ustawa z 5 czerwca 2014 r. zaczęła obowiązywać. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tej uchwale, że o ustaleniu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA wpływ na rozpatrywaną kwestię wywarły zmiany dokonane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wcześniej bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, które jednolicie kwalifikowano jako należności o charakterze publicznoprawnym, należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się natomiast niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Podkreślić jednak wypada, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z 5 czerwca 2014 r. wprowadziła wszak do treści ustawy tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. W myśl art. 40f ustawy, który został dodany wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r., w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Wedle art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał więc nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo iż jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu. Zaznaczyć wypada, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną, wobec czego jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczasowe właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2110/00, LEX nr 54128). W konsekwencji w przypadku, gdy nowe przepisy nie zawierają tego rodzaju norm międzyczasowych, to stosuje się je także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przepis intertemporalny jest bowiem niezbędny jako podstawa prawna do ustalenia właściwości organu dopiero wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady, wedle której organem właściwym jest organ wskazany jako taki przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2359/00, LEX nr 54514 i z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt I SA 1844/00, LEX nr 55293). Tylko ten przepis może również w omawianym zakresie przypisać znaczenie okolicznościom, które należy wziąć pod uwagę jako przesłanki merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż w przeciwnym razie nie mają one znaczenia dla wyznaczenia organu właściwego. Dalszą kwestią pozostaje to, że okoliczności te nie pozostają bez wpływu dla wskazania brzmienia przepisów prawa materialnego, jakie organ ten musi zastosować. W stanie faktycznym i prawnym, na tle którego powstał spór kompetencyjny rozstrzygany w niniejszym postępowaniu, akta sprawy przedstawiono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu w dniu, kiedy obowiązywał już art. 40f ustawy, zgodnie z którym sprawę tę powinien załatwić szczególny organ wyższego stopnia nad organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zasadnie przy tym Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa z 5 czerwca 2014 r. nie zawierała jakichkolwiek przepisów przejściowych, w tym takich, które przewidywałyby wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Oznacza to, że nie miało ono żadnych podstaw do tego, by rozpatrzyć odwołanie i było zobowiązane do przekazania tego odwołania wspomnianemu organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Gdyby Kolegium nie wzięło pod uwagę wskazanych następstw rozszerzenia zadań administracji geodezyjnej i kartograficznej o sprawy dotyczące opłat i wydało decyzję jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, to decyzja ta byłaby nieważna z przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.