II OSK 2899/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 193/15 w sprawie ze skargi K. A. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. A. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny z garażami w parterze i poddaszem użytkowym oraz instalacjami wewnętrznymi: wodą, kanalizacją, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, klimatyzacyjną na działce nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. (znak sprawy: [...]). Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ww. decyzja została przeniesiona na rzecz nowych inwestorów: D. R. oraz W. P. W dniu 24 grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek K. A., S. M., A. R., P. P., P. S. oraz [...] sp. z o.o. w K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołując się na nowe okoliczności faktyczne tj. wnioski jakie płyną z ekspertyzy budowlano-prawnej w zakresie analizy nasłonecznienia dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., z której wynika, że autor zatwierdzonego projektu budowlanego nie uwzględnił faktycznych wymiarów otworów okiennych oraz faktycznej grubości ścian w budynku przy ul. [...] (wynoszącej 80 cm), co miało istotny wpływ na zakres operowania słońca, bowiem ogranicza nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest ostateczna. Prezydent Maista Krakowa podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyn podanych w przepisie może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Na mocy opisanej wyżej ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak decyzji ostatecznej stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie z przyczyn przedmiotowych. W związku z brakiem funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji pozwolenia a budowę, bezprzedmiotowym stało się również orzekanie w przedmiocie wniosku o jej wstrzymanie. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2014 r. wnieśli: K. A., S. M., A. R., P. S., P. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] w K. Wojewoda Małopolski postanowieniem dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest decyzją prawomocną, ale jest ostateczną. Decyzja ostateczna o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej decyzji w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności. Innymi słowy decyzja, której stwierdzono nieważność, nie wiąże ani strony postępowania, ani organu administracji. W sytuacji wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu postępowania, którego dotyczy wniosek. W takiej sytuacji nie istnieją materialnoprawne podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. K. A., S. M., A. R., P. P. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. M., A. R., P. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 193/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę K. A. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż wznowienie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – sprawa, w której wydana została decyzja zakwestionowana we wniosku o wznowienie, nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Jak wynika z akt administracyjnych wydana została ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynikiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że w sprawie zakończonej kwestionowaną we wniosku o wznowienie decyzją organ budowlany ponownie będzie musiał rozpatrzyć wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika zatem, że sprawa, w której wydana została decyzja zakwestionowana we wniosku o wznowienie, nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Powoduje to niedopuszczalność wznowienia. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2015 r. wniosła K. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego tego przepisu i odmowę wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego braku zastosowania tego przepisu przez Wojewodę Małopolskiego i brak zawieszenia postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Pod pojęciem decyzji ostatecznych rozumieć należy w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadających przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Karkowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., której to decyzji dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Wprawdzie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże to nie pozbawia jej waloru ostateczności, a jedynie powoduje, że nie jest ona prawomocna. Dlatego też wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy ostateczną decyzją została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. Na marginesie należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2222/13, oddalił skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1899/15 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. Dlatego też, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy podkreślić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji której strona żądała wznowienia. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. podjął zawieszone postępowanie i rozpoznał wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo, jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie istotna jest kwestia ostateczności decyzji, a nie jej prawomocności, dlatego też brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego instytucji zawieszenia postępowania z uwagi na zaskarżenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.