I SA/Bk 183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok oddala skargę. U Z A S A D N I E I N I E Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w której odmówiono C. F. (dalej również jako "Skarżący") przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu [...] maja 2013 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 98,69 ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 0,72 ha. W dniu [...] lipca 2013 r. Skarżący wycofał wniosek i poinformował, że w związku z wypowiedzeniem umów dzierżawy nie jest w stanie kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowego. Do pisma dołączył: wypowiedzenie umowy dzierżawy dwóch działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 29,51 ha przez wydzierżawiającego A. S. A. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz wypowiedzenie umowy dzierżawy ośmiu działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 68,11 ha i dwóch działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 38,2186 ha przez wydzierżawiającego W. G. z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W odwołaniu od tej Skarżący nie zgodził się z niezakwalifikowaniem wypowiedzenia umowy dzierżawy do kategorii siły wyższej. Skarżący dołączył: odwołanie W. G. pełnomocnictwa od dnia [...] listopada 2013 r. do wykonywania w jego imieniu wszelkich czynności związanych z prowadzeniem postępowań przez organy ARiMR; oświadczenia Prezesa Zarządu A. S.A. oraz W. G. o tym, że Skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do wypowiedzenia umów dzierżawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji powinien wyjaśnić przyczyny wypowiedzenia umowy dzierżawy w celu ustalenia, czy "nieprzewidzianą okoliczność" można zakwalifikować do kategorii siły wyższej. Ponadto nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia faktycznego użytkowania działek rolnych wskazanych we wniosku. W przypadku ustalenia, że strona nie była faktycznym użytkownikiem, zobowiązał do podjęcia rozważań, czy w sprawie nie zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzję nr [...], w której odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., s. 8 ze zm.). Organ uznał, że w celu uniknięcia zastosowania dyscypliny finansowej oraz stawek degresywnych, stworzone zostały sztuczne warunki polegające na podziale gospodarstwa. Swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie treści wypowiedzenia ww. umów dzierżawy oraz na podstawie weryfikacji wszystkich pozostałych producentów ubiegających się o przyznanie płatności, którzy w identyczny sposób wydzierżawili grunty rolne od W. G., ustanawiając go jednocześnie pełnomocnikiem z prawem przekazywania realizowanych przez ARiMR płatności na jego rachunek bankowy. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – uzupełniając materiał dowodowy o dowód z przesłuchania świadka P. F. i dowód z przesłuchania Skarżącego w charakterze strony – decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W opinii organu odwoławczego, Skarżący w porozumieniu z W. G. stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Wnioskujący o płatności nie uzyskiwał żadnych dochodów z tytułu działalności rolniczej, np. ze sprzedaży siana, nie potwierdził również żadnych wydatków związanych z zakresem prowadzonej działalności rolniczej. Faktury VAT za usługi doradcze oraz przeprowadzenie kontroli i certyfikacji produkcji rolniczej wskazują, że strona podejmowała jedynie działania polegające na złożeniu wniosku, opracowanie planu działalności rolnośrodowiskowej, uzyskaniu certyfikatu działalności rolniczej metodami ekologicznymi na potrzeby uzyskania płatności rolnośrodowiskowych. Zdaniem organu, Skarżący nie prowadził w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 działalności rolniczej, albowiem jego celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Strona nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Koszty związane z uprawą zadeklarowanych we wniosku działek rolnych ponosiła Spółka B. Za tym, że w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia przemawia to, że wykonawcą zabiegów agrotechnicznych oraz zagospodarowaniem zebranych płodów na paszę dla bydła zajmowała się Spółka B., na której decyzyjność wpływ miał W. G. (wspólnikiem tej Spółki jest B. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest W. G.). Jako jedyne uzasadnienie dla takiego postępowania organ uznał chęć uzyskania przez wydzierżawiającego wyższych płatności, poprzez uniknięcie pomniejszeń wynikających z progów obszarowych. Płatności były przelewane na rachunek pełnomocnika, będącego jednocześnie wydzierżawiającym grunty rolne. Organ odwoławczy nie dał wiary, że mechanizm ten stanowił rozliczenie za dzierżawę gruntów. Wskazał, że oprócz przekazywania części omawianych płatności Skarżący nie czerpał korzyści z samej produkcji rolniczej, ponieważ pożytkowała ją spółka B., której sprzętem były prowadzone zabiegi koszenia oraz zbioru kukurydzy i siana. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, aspekt stworzenia sztucznych warunków należy postrzegać w szerszej perspektywie niż tylko w ramach tej jednej sprawy, albowiem dopiero dokładna weryfikacja mechanizmów i ich identyczność w pozostałych sprawach o przyznanie płatności, w których deklarowano do płatności działki rolne, których właścicielem jest W. G. - były pełnomocnik omawianych wnioskodawców - pozwala na zwrócenie uwagi na faktyczny cel skoordynowanych działań, pozwalających na uzyskanie wyższych płatności, jakie mógłby uzyskać W. G., czy to jako osoba fizyczna, czy jako ubiegający się o płatności producent o osobowości prawnej, poprzez jedną z prowadzonych Spółek. Organ zwrócił uwagę, że Skarżący jest pracownikiem jednej z firm należących do W. G. W trakcie postępowań wyjaśniających ustalono, że Spółka A., której członkiem Rady Nadzorczej jest W. G. wydzierżawiła grunty rolne, na takich samych zasadach jak Skarżącemu, także 4 innym osobom, składającym wnioski o przyznanie płatności na swoje nazwisko (tj. M. M., W. T., A. M., Z. Ł.). Postępowania wyjaśniające wykazały, że osoby te nie uzyskują żadnych dochodów z rolnictwa. Dokumenty zawarte w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na personalno-osobowe powiązania pomiędzy wydzierżawiającym, a czterema dzierżawcami, którzy złożyli wnioski rolnośrodowiskowe. Rozpatrując zatem w przedmiotowym przypadku podział gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych kwalifikowanych do płatności około 450 ha, na pięć około stu hektarowych gospodarstw, pod kątem braku obciążeń finansowych związanych z prowadzeniem produkcji rolnej na tak dużym obszarze i jednoczesnej rezygnacji przez osoby ubiegające się o płatności z pobierania jakiegokolwiek pożytku z tej produkcji rolnej, świadczy to zdaniem organu, o sztucznym dokonaniu podziału tego gospodarstwa rolnego, tym bardziej, że wszelkie zabiegi agrotechniczne były nieodpłatnie wykonywane przez B. Sp. z o.o., której współwłaścicielem jest B. S.A. należąca do W. G. Również ta firma, tj. B. czerpała wyłączne korzyści z prowadzonej na wydzierżawionych przez Skarżącego gruntach rolnych, poprzez przeznaczenie zebranej kukurydzy i trawy na paszę dla bydła opasowego. Dokonując stosownych wyliczeń organ zauważył, że w wyniku sztucznego podziału gruntów rolnych należących do W. G. oraz zarządzanej przez niego Spółki A. dzierżawcy mogli otrzymać z tytułu płatności rolnośrodowiskowych kwotę ponad dwukrotnie wyższą, niż gdyby o pomoc ubiegał się jeden podmiot. Omawiany system działań doprowadził również do ominięcia progów przyznawania maksymalnej wysokości pomocy dla jednego wnioskodawcy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" oraz do ominięcia zmniejszeń płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik Skarżącego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przyznania płatności wydanej przez organ I instancji na skutek złożonego odwołania od decyzji tegoż organu umarzającej postępowanie, przy jednoczesnym braku wskazania, w jaki sposób zaskarżona uprzednio decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ na mocy zaskarżonej skargą decyzji jest władny do wszczęcia wobec Skarżącego postępowania celem wyegzekwowania przyznanych dotychczas płatności ze środków unijnych od 2011 r. 2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku Skarżącego doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, przy zaniechaniu przez organ dokonania wszechstronnej analizy dowodów i w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. 3) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (...) w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, tj.: a) poprzez uznanie, iż brak przedłożenia dowodów wskazujących na to, że Skarżący ponosił nakłady finansowe podczas prowadzonej działalności rolniczej wskazuje na brak samodzielności prowadzonego gospodarstwa rolnego i tworzenie sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy Skarżący nakłady takie ponosił, gdyż: (-) w zamian za prace, jakie osoby trzecie wykonywały na jego rzecz na deklarowanych gruntach, przekazywał on zleceniobiorcom tychże prac wynagrodzenie w postaci konkretnych płodów rolnych. Wartość płodów rolnych przekazywanych na rzecz zleceniobiorców prac na gruntach również stanowi nakład poczyniony przez Skarżącego celem uzyskania efektywności produkcyjnej nieruchomości; (-) Skarżący w celu wypełnienia warunków przyznania wnioskowanych płatności ponosił koszt m.in. koszty czynszu dzierżawy gruntów, usług jednostki certyfikującej, usług doradczych, pomiarów geodezyjnych; b) poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, z uwagi na fakt przekazywania uzyskiwanych z prowadzonej działalności rolnej płodów rolnych osobom trzecim, w tym P. F. w zamian za wykonywanie prac i użyczanie sprzętu, podczas gdy działanie to jest zgodne z przepisami prawa, racjonalnością działań strony; skoro Skarżący mógł ułożyć sobie stosunek prawny z podmiotami trzecimi w ten sposób, iż zleceniobiorcy wykonają na jego rzecz określone prace za wynagrodzenie w postaci plonów, działanie to jest w pełni uzasadnione i ekonomicznie racjonalne; tym bardziej, iż Skarżący nie prowadził produkcji zwierzęcej, a zatem sam nie zużywał wyprodukowanego siana czy kukurydzy; c) poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, z uwagi na fakt, iż z prowadzonej działalności rolnej nie uzyskiwał żadnych korzyści, podczas gdy: (-) Skarżący uzyskiwał z prowadzonej działalności rolnej korzyści w postaci konkretnych płatności ze środków unijnych (przepisy prawa odnoszące się do poszczególnych systemów wsparcia zakładają, iż beneficjenci tychże płatności mogą prowadzić działalność rolną, która de facto nie przynosi innych zysków finansowych poza dopłatami ze środków unijnych, czego przykładem są programy ochrony lęgowisk ptasich); (-) korzyścią uzyskiwaną przez Skarżącego było utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i produkcyjnej, przy czym z jego majątku nie ubyło środków finansowych - aktywów, którymi mieliby być opłacani zleceniobiorcy prac, co spowodowało, iż koszty tych prac pozostały po stronie aktywów, a zatem stały się korzyścią z prowadzonej działalności rolnej; d) poprzez uznanie, iż rozliczenie, jakie Skarżący czynił z wydzierżawiającym grunty nie stanowiło faktycznego rozliczenia czynszu dzierżawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy - umowy dzierżawy, rozliczeń czynszu dzierżawy za lata 2011 i 2012 zawierającego dowody przekazywania środków skarżącemu, wyjaśnień strony i zeznań świadka W. G. - wprost wynika, iż skarżący zawarł z wydzierżawiającym umowę dzierżawy określonych gruntów, na mocy której był zobowiązany płacić wydzierżawiającemu czynsz dzierżawy i czynsz ten był przekazywany między stronami; e) poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, z uwagi na wyniki weryfikacji dokonanej przez organ w zakresie mechanizmów i ich identyczności w pozostałych sprawach o przyznanie płatności, w których były deklarowane do płatności działki rolne, których właścicielem jest W. G., podczas gdy nie sposób czynić stronie zarzutu z tego, w jaki sposób są ustalane warunki faktyczne i prawne między innymi, odrębnymi od niej podmiotami prawnymi, a które nie miały wpływu na prawa i obowiązki Skarżącego; Skarżący poprzez przedstawiane w toku postępowania dowody - wyjaśnienia, wykazał samodzielność prowadzonej działalności i brak powiązań z innymi osobami, którzy zostali przez organ wymienieni jako inni beneficjenci płatności ze środków unijnych; f) poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia z uwagi na fakt, iż W. G. lub spółka A. wydzierżawiła na takich samych zasadach jak Skarżącemu grunty rolne, także czterem innym osobom składającym wnioski o przyznanie płatności na swoje nazwisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy nie wynika, jakoby każdy z przedstawionych przez organ beneficjentów płatności dzierżawił grunty od w/w podmiotów; organ łączy w jednej decyzji wiele podmiotów, stosując przede wszystkim wspólny mianownik dla nich w postaci jednego pełnomocnika, nie wskazując jednoznacznie do kogo należy tytuł własności dzierżawionych przez te osoby nieruchomości. Autor skargi zarzucił ponadto naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (...), poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy poprzez brak wykazania, kto jest ich właścicielem poszczególnych gruntów zgłoszonych do programów unijnych oraz brak przedstawienia dowodu, iż właścicielem wszystkich nieruchomości, co do których została wydana zaskarżona decyzja, jest jeden i ten sam podmiot, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ bezzasadnie przyjął, iż wszystkie wskazane w decyzji nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności W. G. lub spółki A. S.A., co de facto nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w dokumentach sprawy, a stanowi podstawę postawienia skarżącemu zarzutu tworzenia sztucznych warunków gospodarowania; 2) art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 36 lit a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277/1 z dnia 21.10.2005 r.), poprzez jego błędną wykładnię i poprzez nieuzasadnione rozszerzenie znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, tj. wskazanie przez organ wymogu, aby rolnik w jakikolwiek sposób zagospodarowywał uzyskiwane płody rolne np. przez ich sprzedaż, aby rolnik prowadzący gospodarstwo nastawione na produkcję roślinną prowadził również produkcję zwierzęcą, jako odbiorcę uzyskiwanych płodów, a co doprowadziło do uznania przez organ, że w związku z niespełnieniem przez Skarżącego tak wywiedzionego przez organ kryterium prowadzenia działalności rolniczej, skarżący de facto nie prowadzi produkcji rolnej, a zatem tworzy sztuczne warunki gospodarowania; 3) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (...), poprzez brak wskazania, na podstawie którego konkretnego dowodu organ uznał dane okoliczności za udowodnione i na których w rzeczywistości oparł się, co znacznie utrudnia kontrolę instancyjną decyzji, bowiem w żaden sposób z dowodów załączonych do akt sprawy nie wynikają okoliczności uznane przez organ za udowodnione; 4) art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez brak ich zastosowania, a co za tym idzie, brak przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności, pomimo iż skarżący dobrowolnie podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, samodzielnie prowadził działalność rolniczą w ramach tegoż zobowiązania i wypełniał warunki uzyskania płatności zgodne z § 2 ust. 1 pkt 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i rolnicze ich użytkowanie w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Trafnie zatem wywiódł organ, że płatności rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone osobom, które dysponując tytułem prawnym do gruntu, nie prowadzą na nim produkcji rolnej. Działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 (do którego to przepisu odwołuje się krajowe rozporządzenie rolnośrodowiskowe) oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6. Dla potrzeb rozpatrywanego przypadku istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wprowadzająca klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Interpretacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W analizowanym przypadku organy uznały, że Skarżący w sposób sztuczny i pozorny stworzył w porozumieniu z W. G. warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącego pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd w pełni podziela te ustalenia i stwierdza, że znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony logiczne, a wnioski przekonująco uzasadnione. Działania organów w tym zakresie uwzględniają wytyczne wynikające z przytoczonego orzeczenia TSUE. Organy wyjaśniły dlaczego, pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność, stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zweryfikowały, czy wnioskujący o płatność prowadził na deklarowanych gruntach działalność rolniczą. Wskazując na powiązania między dzierżawcą i wydzierżawiającym grunty oraz podobieństwa w stosowanych przez wydzierżawiającego mechanizmach dzierżawy z innymi osobami, organ wykazał ponadto wolę uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez skoordynowane działania zmierzające do obejścia przepisów prawa przez osoby wnioskujące o płatność do poszczególnych, wydzierżawionych działek. Z akt wynika, że działki rolne zadeklarowane we wniosku Skarżący dzierżawił na podstawie umów zawartych [...] marca 2011 r. i [...] września 2012 r. z W. G. bądź podmiotem reprezentowanym przez W. G. – tj. A. S.A. W umowach tych określono wysokość czynszu dzierżawnego, a Skarżący wyraził zgodę, aby wydzierżawiający (W. G. bądź A. S.A.) dokonywał potrąceń wymagalnych świadczeń z należnych mu dopłat bezpośrednich oraz środków przyznanych z innych programów pomocowych. W dniu [...] maja 2011 r. Skarżący udzielił W. G. pełnomocnictwa do prowadzenia wszelkich czynności i postępowań dotyczących wszystkich działań realizowanych przez organy ARiMR oraz wyraził zgodę na przekazywanie płatności na rachunek bankowy pełnomocnika. Umowy dzierżawy zostały wypowiedziane przez wydzierżawiających pismami z dnia [...] lipca 2013 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący odwołał zaś ww. pełnomocnictwo udzielone W. G. Powyższe dowody i okoliczności, w połączeniu z analizą zeznań W. G. z dnia [...] maja 2014 r., oświadczenia P. F. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz jego zeznań złożonych w dniu [...] września 2014 r. w charakterze świadka, zeznań Skarżącego złożonych w dniu [...] września 2014 r. oraz weryfikacji innych producentów ubiegających się o przyznanie płatności, którzy dzierżawili grunty rolne od W. G. na podobnych zasadach jak Skarżący – potwierdzają wnioski przyjęte przez organy administracyjne. Skarżący nie prowadził działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, bowiem jego celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. W żaden sposób nie przetwarzał zbiorów kukurydzy i siana z deklarowanych do płatności działek rolnych, ponieważ nie prowadził hodowli zwierząt gospodarskich. Nie prowadził też sprzedaży pozyskanych plonów. Cały plon zbierany był maszynami firmy B.i przekazywany tej spółce, która zajmowała się hodowlą bydła. Przeważająca część płatności rolnośrodowiskowych, o które wnioskował Skarżący była zatrzymywana przez wydzierżawiającego grunty (W. G.), wskazanego jednocześnie jako pełnomocnik Skarżącego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy skutecznie podważył treść oświadczenia P. F. z dnia [...] lipca 2014 r. wskazującego, że jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą i że użyczał Skarżącemu maszyny do koszenia i zbioru kukurydzy oraz traw. Zeznając w charakterze świadka P. F. wyjaśnił natomiast, że nie posiada własnego gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek. Z zeznań tych wynika, że jest zatrudniony w B. Sp. z o.o., a zbiór plonów na gruntach dzierżawionych przez Skarżącego odbywał się maszynami stanowiącymi własność tej spółki. Organ trafnie zwrócił również uwagę na rozbieżności w zeznaniach tego świadka i zeznaniach Skarżącego, w odniesieniu do zagospodarowania zebranych płodów. Prawidłowo też ocenił twierdzenia strony w zakresie rozliczenia dzierżawy przedmiotowych gruntów. Dla oceny zebranych dowodów istotne znaczenia mają powiązania ekonomiczne i personalne występujące w rozpatrywanej sprawie. Otóż Skarżący zeznał, że jest pracownikiem w jednej z firm prowadzonych przez W. G. P. F. jest z kolei pracownikiem spółki B. Wspólnikiem tej spółki jest natomiast B. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest W. G. Niewątpliwie zatem, W. G. miał wpływ na działalność spółki B., który to podmiot gospodarował całością plonów zebranych z gruntów dzierżawionych przez Skarżącego od niego właśnie bądź spółki z nim powiązanej. Wreszcie niebagatelne znaczenie ma okoliczność, że W. G. bądź spółka z nim powiązana wydzierżawili grunty rolne na takich samych zasadach jak Skarżącemu, także czterem innym osobom składającym wnioski o przyznanie płatności na swoje nazwisko. Z zeznań W. G. złożonych w dniu [...] maja 2014 r. wynika, że w stosunku do wszystkich wydzierżawiających stosowane były te same zasady i że był ich pełnomocnikiem. W. G. wyjaśnił, że po wpłynięciu dopłat potrącał kwotę należnego czynszu, a pozostałą część przekazywał dzierżawcy. W świetle zebranych dowodów wątpliwe jest jednak, aby zobrazowany mechanizm stanowił jedynie rozliczenie za dzierżawę gruntów. Pożytki z produkcji rolnej dzierżawionego przez Skarżącego gruntu czerpała bowiem powiązana z W. G. spółka B. Skarżący twierdzi, że nakładami na faktycznie prowadzone przez niego gospodarstwo była wartość płodów, których nie sprzedał, a które stanowiły wynagrodzenie za wykonaną na jego rzecz pracę. Do nakładów zaliczył ponadto koszty usług jednostki certyfikującej, koszty usług doradczych, koszty pomiarów geodezyjnych, koszty czynszu dzierżawy. Jakkolwiek dopuszczalna i praktykowana jest forma niepieniężna wynagrodzenia za usługi, tym niemniej okoliczności tego przypadku wskazują na takie ułożenie stosunków, które miało optymalizować płatności do gospodarstwa W. G. lub spółki z nim powiązanej, niezgodnie z celami wspierania prowadzenia produkcji rolnej w ramach płatności rolnośrodowiskowych. Z takich samych powodów nie można utożsamiać z nakładami na faktycznie prowadzoną działalność rolniczą nakładów na usługi doradcze, czy też na certyfikację produkcji rolniczej. Trafnie wywiódł organ, że dowodzi to tego, że Skarżący podejmował jedynie działania polegające na złożeniu wniosku, opracowaniu planu działalności rolnośrodowiskowej, uzyskaniu certyfikatu działalności rolniczej metodami ekologicznymi na potrzeby uzyskania tej płatności. Pozostałe dowody wskazują zaś, że celem Skarżącego nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat. Jeszcze raz należy podkreślić, że cały plon był przekazywany na rzecz spółki związanej z W. G. i trudno jest uznać za wiarygodne twierdzenie jakoby stanowiło to jedynie system wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz Skarżącego w zbiorze plonów. Mając powyższe na uwadze organ w sposób uzasadniony uznał, że podział gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych kwalifikowanych do płatności około 450 ha, na pięć około stu hektarowych gospodarstw, miał sztuczny charakter, a jedynym powodem takiego stanu rzeczy było uzyskanie korzyści sprzecznych z istotą płatności rolnośrodowiskowych. Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawił, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Potwierdzeniem tego stały się skrupulatne wyliczenia przeprowadzone w zaskarżonej do Sądu decyzji, gdzie organ wykazał, że w wyniku takiego podziału gruntów należących do W. G. oraz powiązanej z nim A. S.A., dzierżawcy tych gruntów mogli uzyskać z tytułu płatności rolnośrodowiskowych kwotę ponad dwukrotnie wyższą, niż gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. Z § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 tego aktu, stawka płatności uzależniona jest od powierzchni działek rolnych. Z zapisów tych odczytać można następującą zależność - im większa powierzchnia działki, tym mniejsza stawka płatności. W związku z tym, jak wykazał organ, wniosek o płatność przed podziałem gospodarstwa uprawniałby W. G., bądź związaną z nim spółkę, do uzyskania płatności w wysokości dwukrotnie niższej, niż w przypadku podziału tego gospodarstwa na mniejsze działki, wydzierżawienia ich i ubiegania się następnie o płatności oddzielnie przez każdego z dzierżawców, przy jednoczesnej rezygnacji przez osoby ubiegające się o płatności z pobierania jakiegokolwiek pożytku z produkcji rolnej. To zaś przekonuje o sztucznie stworzonych warunkach w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem Sądu, organy wszechstronnie rozważyły spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie, zgodnie ze wskazówkami Trybunału Sprawiedliwości UE w cytowanym wyżej wyroku. Pozbawiony jest zatem zarzut naruszenia tej regulacji. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania popartych obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi należy wskazać, że dotyczą one głównie sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym uznania, że Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia. W ocenie autora skargi nie została również w żaden sposób wyjaśniona okoliczność, że grunty deklarowane przez Skarżącego stanowiły wyłączny przedmiot własności W. G., czy A. S.A. Nie ma też dowodów, co do udziału poszczególnych gruntów w gospodarstwie beneficjentów. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd pragnie podkreślić, że cytowana ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu (...) modyfikuje, w stosunku do przepisów k.p.a., obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w toku postępowania Skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadził działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącego. Organ logicznie i przekonująco ocenił przedkładane przez Skarżącego dokumenty, jak też jego wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach oraz uzyskane podczas przesłuchania. Dołączone do akt umowy dzierżawy w wystarczający sposób potwierdzają, że właścicielem działek rolnych deklarowanych do płatności przez Skarżącego jest W. G. bądź A. S.A. Potwierdził to zresztą W. G. podczas przesłuchania z dnia [...] maja 2014 r. Zeznając w tym dniu wskazał również, że jest właścicielem gruntów rolnych deklarowanych do płatności przez W. T. Dodał ponadto, że te same zasady obowiązywały wszystkie osoby, którym wydzierżawił grunty, tj. A. S. (obecnie M.), Z. Ł. i M. M. Ustalenia wskazujące, że W. G. lub A. S.A. wydzierżawiła na takich samych zasadach jak Skarżącemu grunty rolne również czterem innym osobom, nie zostały zatem przyjęte na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Organ przekonująco wskazał na więzi występujące między tymi osobami a W. G. oraz uczestnictwo tych osób w podobnych mechanizmach, mających na celu pozyskanie wyższych płatności przez wydzierżawiającego im podzielone grunty. Pozbawiony podstaw jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść Skarżącego, czym naruszony miał zostać przepis art. 139 k.p.a. Naruszenia zakazu reformationis in peius pełnomocnik upatruje w utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania płatności, wydanej przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji pierwszej instancji umarzającej postępowanie w tej sprawie. W ocenie strony decyzja umarzająca postępowanie nie odnosiła tak negatywnego skutku, jak decyzja uznająca, że Skarżący stworzył sztuczne warunki gospodarowania. Zmiana kwalifikacji prawnej stanowi przy tym reformationis in peius. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że istotą zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, gdyż organ odwoławczy nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. "Niekorzyść strony", o której mowa w omawianym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2015). Wobec tego trudno jest przyjąć, aby decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji pogorszyła sytuację Skarżącego w rozumieniu omawianej regulacji. Analizowanego zakazu nie można wreszcie rozpatrywać, jak oczekuje tego strona skarżąca, przez pryzmat uprzednio wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, która to decyzja została uchylona następnie przez organ odwoławczy. Przede wszystkim, zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się adresowany jest wyłącznie do organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga ponadto, że ramy prowadzonego postępowania wyznaczył wniosek strony o przyznanie płatności. W tak zakreślonych ramach organ I instancji podejmował różne rozstrzygnięcia, kontrolowane następnie w toku postępowania odwoławczego. Pierwotna decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzygała o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach Skarżącego, leczy miała na celu wywołanie procesowego skutku. Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym i organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę zainicjowaną wnioskiem Skarżącego o płatność, uwzględniając przy tym wskazówki i zalecenia organu odwoławczego. Rozpatrując odwołanie od merytorycznego już rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy i zdaniem Sądu nie naruszył art. 139 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz wnioski z niej wynikające odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ustalenie istnienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 skutkowało odmową przyznania płatności i brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jak też art. 36 lit a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Organ nie rozszerzył znaczenia pojęcia "działalność rolnicza". Przez pryzmat art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ocenił natomiast, czy Skarżący taką działalność prowadził – dochodząc do stosownych wniosków po ocenie dowodów zebranych w kontrolowanym postępowaniu. Postępowanie to wykazało zaś, że Skarżący nie uzyskiwał dochodów z działalności rolniczej i nie interesował go plon uzyskiwany z działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, bowiem całość produkcji była pozyskiwana przez firmę użyczającej maszyny do koszenia i zbioru. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.