II SA/Ol 266/15

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta uznał K. M. (zwaną dalej skarżącą) z dniem "[...]" za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest to, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez skarżącą, jest krótsza niż 365 dni. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca podniosła, iż w okresie ostatnich 18 miesięcy nie była wyrejestrowana z ubezpieczeń, lecz zwolniona z opłacania składek. Wskazała, iż w okresie od 11 marca 2013 r. do 22 października 2013 r. pobierała zasiek chorobowy, a od 23 października 2013 r. do 21 października 2014 r. – zasiłek macierzyński. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda, decyzją "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w uzasadnieniu – omyłkowo art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a/) – prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub był współpracujący, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Stosownie do art. art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Mając na uwadze powyższe regulacje, organ odwoławczy stwierdził, iż do ustalenia uprawnień zasiłkowych niezbędnym jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 16 czerwca 2013 r. do 16 grudnia 2014 r., skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, czy też pobierała po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności zasiłek chorobowy bądź też macierzyński. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt niniejszej sprawy wynika wprawdzie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania skarżąca przebywała na zasiłku chorobowym (11 marca 2013 r. - 22 października 2013 r.), a następnie macierzyńskim (23 października 2013 r. - 21 października 2014 r.), lecz korzystała z przedmiotowych zasiłków w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, co oznacza, że nie można zaliczyć tych okresów do 365 dni wymaganych w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem przepis ten obejmuje sytuacje mające miejsce po zaprzestaniu prowadzenia działalności pozarolniczej. W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie i podniosła, iż w badanym okresie odprowadzane były również składki na Fundusz Pracy. Do skargi załączyła jednocześnie zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w okresach: od 5 maja 2009 r. do 15 stycznia 2010 r., od 19 czerwca 2010 r. do 31 maja 2011 r., od 1 czerwca 2011 r. do 10 marca 2013 r. i od 22 października 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz była zwolniona z opłacania składek w okresach: od 16 stycznia 2010 r. do 18 czerwca 2010 r. i od 11 marca 2013 r. do 21 października 2014 r. z tytułu pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za równorzędny z okresem "opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Zauważyć należy, że w świetle ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym, zaś w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa (art. 16 ust. 8). W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest natomiast rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi zatem do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj. przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasady racjonalności i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z podanych powodów stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej oraz przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, przyjęcie, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego i macierzyńskiego. Potwierdzeniem prawidłowości wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest również brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przytoczony przepis stanowi rozwinięcie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a skoro nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to za racjonalne przyjąć należy, że hipoteza normy, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/, mieści w swoim zakresie również okresy ich pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. W warunkach niniejszej sprawy – jak wynika z załączonego do skargi zaświadczenia z ZUS (k. 3 akt sądowych) – skarżąca była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego m.in. w okresie od dnia 11 marca 2013 r. do dnia 21 października 2014 r. Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ I instancji, stosując wskazaną wyżej wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zobowiązany będzie zatem ocenić, przy uwzględnieniu wszystkich wymogów wynikających z tego przepisu, czy część tego okresu może być zaliczona do okresu uprawniającego do nabycia przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.