II SA/Rz 1454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego D. S. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł / słownie : czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił E. P. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika, że wnioskodawca domagał się przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków na zakup ubrań i środków utrzymania higieny osobistej. Strona umieszczona została w Specjalistycznym Psychiatrycznym ZOZ [...] na mocy orzeczonego przez Sąd Okręgowy [...] środka zabezpieczającego w związku z postawionym mu zarzutem usiłowania zabójstwa. Obecnie przebywa w Oddziale Psychiatrii Sądowej o Wzmocnionym Zabezpieczeniu [...], jednostce ZOZ [...]. Mając to na względzie Burmistrz zwrócił uwagę, że stosownie do art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm. dalej Ups), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, chyba że odbywa ją w systemie dozoru elektronicznego. Według organu pod pojęciem tym rozumieć należy również sytuację, że dana osoba nie odbywa kary pozbawienia wolności, której nie można było orzec wobec stanu jej niepoczytalności w czasie popełnienia czynu zabronionego, ale orzeczono wobec niej wykonywany środek zabezpieczający. Osoba taka ma bowiem zapewnione środki egzystencjalne ze środków publicznych, z których finansowany jest jej pobyt w odpowiedniej placówce psychiatrycznej. Burmistrz odniósł się również do zagadnienia swojej właściwości do rozpatrzenia podania E. P. i uzasadnił ją faktem, że strona przed umieszczeniem w placówce psychiatrycznej mieszkała na terenie Gminy Miasta [...], a zmiana miejsca pobytu nie odbyła się z jego woli. W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. zwrócił uwagę, że szpital nie zapewnia mu środków higieny osobistej i bielizny, a nie utrzymuje kontaktu z rodziną, od której mógłby otrzymać niezbędną pomoc. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO [...] lub Kolegium), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że strona przebywająca w zakładzie psychiatrycznym [...] ma zabezpieczone miejsce pobytu, a także podstawowe potrzeby bytowe w zakresie wyżywienia, leczenia i artykułów higienicznych, o które nie musi zabiegać we własnym zakresie. Żądanie przyznania zasiłku celowego nie mieści się zatem w celach ani zadaniach pomocy społecznej, skoro jest nim umożliwienie osobom potrzebującym przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Niezbędne potrzeby strony zabezpiecza bowiem placówka. Ponadto pobyt w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym należy traktować w rozumieniu art. 13 ustawy o pomocy społecznej na równi z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się E. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu żądanej pomocy i spowodowanie wypłacenia zasiłku, ewentualnie uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W ocenie skarżącego organy naruszyły dyspozycje przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7 i art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do otrzymania pomocy społecznej. Stwierdził, że wprawdzie szpital zapewnia mu podstawowe utrzymanie, ale nie zapewnia osobistego ubrania cywilnego, bielizny i obuwia czy środków do golenia. Zakwestionował stanowisko organów, jakoby jego sytuację można było utożsamiać z faktem odbywania kary pozbawienia wolności, której wobec niego nie orzeczono. Przebywa bowiem na przymusowym leczeniu. Stanowisko skarżącego rozwinął jego pełnomocnik z urzędu w piśmie z dnia 25 kwietnia 2015 r. wskazując na naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa w zakresie jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest, że skarżący przebywa w zamkniętym specjalistycznym zakładzie psychiatrycznym na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r. sygn. akt [...] wydanego na podstawie art. 94 § 1 Kodeksu karnego. Aktualnie jest to Zespół Opieki Zdrowotnej [...] dysponujący wzmocnionym poziomem zabezpieczenia. Sąd zastosował wobec skarżącego tzw. środek zabezpieczający, który nie jest karą pozbawienia wolności w żadnej postaci. Środki zabezpieczające w odróżnieniu od kar, nie mają na celu wymierzenia sprawiedliwości za popełniony czyn ani nie zawierają elementu potępienia czynu i jego sprawcy. Ich jedyną funkcją ma być zabezpieczenie społeczeństwa przed niebezpieczeństwem ze strony osób naruszających prawo karne. Na gruncie polskiego Kodeksu karnego (K.K) środkiem zabezpieczającym o charakterze izolacyjno-leczniczym jest właśnie umieszczenie sprawcy w "odpowiednim zakładzie psychiatrycznym "w oparciu o art. 94 K.K. Środek ten stosuje się, jeżeli sprawca w stanie niepoczytalności popełni czyn zabroniony o znacznym stopniu społecznej szkodliwości i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że popełni taki czyn ponownie. Istnieje istotna różnica pomiędzy omawianym środkiem zabezpieczającym a umieszczeniem sprawcy skazanego na karę pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego, ale temat ten nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest natomiast, że z całą pewnością skarżący nie odbywa kary pozbawienia wolności w żadnej z jej kodeksowych postaci. Organy tymczasem odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży i środków utrzymania higieny osobistej odwołując się do bezwzględnie obowiązującej normy prawnej art. 13 Ups, która brzmi następująco: 1. Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a. 1a. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. 2. Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Według art. 2 ust. 1 Ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do art. 3 ust. 3 Ups rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zdaniem Sądu przepis art. 13 w świetle wyżej przedstawionych ogólnych dyrektyw pomocy społecznej wbrew stanowisku organów nie może być interpretowany rozszerzająco. Ustawodawca wyłączył w nim wyraźnie możliwość udzielenia pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności z wyłączeniem odbywania tej kary w systemie dozoru elektronicznego. Wykładnia rozszerzająca prowadziłaby do wyłączenia z systemu pomocy społecznej osób nie mogących we własnym zakresie zaspokajać niezbędnych potrzeb, nie mających przy tym żadnego wpływu na możliwość zmiany swej życiowej sytuacji. Wykładnia, którą zastosowały organy byłaby możliwa tylko w wypadku, gdyby w systemie prawa istniały przepisy nakazujące traktowanie osób, wobec których zastosowano środek zabezpieczający i jest on wykonywany, jak osoby odbywające karę pozbawienia wolności. Jak wskazano wyżej istnieje zasadnicza różnica pomiędzy karą pozbawienia wolności a środkiem zabezpieczającym w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym. Ta różnica istnieje także na gruncie przepisów regulujących prawa tych osób w trakcie wykonywania kary i środka zabezpieczającego. Istota zarówno kary pozbawienia wolności jak i środka zabezpieczającego z art. 94 K.K sprowadza się do przymusowego odosobnienia sprawcy w prowadzonych przez państwo zakładach w związku z popełnionym przezeń czynem zabronionym. I. Sierpowska w komentarzu do Ups poddając pod rozwagę ratio legis art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej trafnie zauważa, że; "Uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających rzeczoną karę jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa, poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm. - dalej k.k.w.) osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111 k.k.w.). Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych. Nie ma zatem przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej. (...) Ratio legis komentowanego artykułu sprowadza się do tego, by osobom przebywającym w aresztach i więzieniach nie udzielać świadczeń z pomocy społecznej, bo i tak na ich utrzymanie łoży się pieniądze publiczne, (por. I. Sierpowska, Pomoc Społeczna. Komentarz, SIP/Lex). Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są wyłącznie zasady wykonywania kary pozbawienia wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym, lecz nie ich orzekania. Mając na uwadze, iż stosownie do art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, jej istotą jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, należy poczynić ustalenia, czy na gruncie obowiązującego stanu prawnego sytuacja bytowa osoby, wobec której wykonuje się środek zabezpieczający, jest w tak dalekim stopniu zbliżona do sytuacji bytowej osoby pozbawionej wolności, iż uzasadnia stosowanie doń art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Wykonywanie środka zabezpieczającego polegającego na umieszczeniu sprawcy w zakładzie zamkniętym zostało unormowane w art. 200 - 204c k.k.w. Żaden z powyższych przepisów nie wskazuje na recypowanie na grunt niniejszej instytucji unormowań odnoszących się do wykonywania kary pozbawienia wolności, w tym w szczególności art. 109-111 k.k.w. i art. 249 § 3 pkt k.k.w. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2014 roku w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U z 2014 roku poz. 200), który w § 1 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż "Osobie osadzonej w zakładzie karnym lub areszcie śledczym wydaje się, odzież, bieliznę obuwie, pościel, środki higieny, środki do utrzymania czystości w celach mieszkalnych oraz sprzęt stołowy". Przytoczone przepisy wskazują zatem, że zawarte w ich treści nakazy zagwarantowania odpowiednich warunków żywieniowych, mieszkaniowych, higienicznych oraz odzieżowych odnoszą się wyłącznie do osób odbywających karę pozbawienia wolności, pomijając całkowicie osoby, wobec których jest wykonywany środek zabezpieczający z art. 94 K.K. Warunki bytowe grupy osób takich jak skarżący zostały natomiast częściowo uregulowane w wydanym na podstawie art. 201 § 4 k.k.w. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 sierpnia 2004 roku w sprawie wykazu zakładów psychiatrycznych i zakładów leczenia odwykowego przeznaczonych do wykonywania środków zabezpieczających oraz składu, trybu powoływania i zadań komisji psychiatrycznej do spraw środków zabezpieczających (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 599), który w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 6 - Regulamin organizacyjno - porządkowy wykonywania środków zabezpieczających (dalej: regulamin) wysławia normę prawną, iż osoba wobec której realizowany jest środek zabezpieczający w warunkach wzmocnionego i maksymalnego zabezpieczenia ma prawo do wsparcia socjalnego. Posłużenie się w niniejszym przepisie spójnikiem "i" prima facie mogłoby wskazywać, że prawo do wsparcia socjalnego przysługuje wyłącznie osobie, wobec której środek zabezpieczający jest wykonywany w zakładzie psychiatrycznym noszącym łącznie cechy wzmocnionego oraz maksymalnego. Jakkolwiek mając na uwadze, iż podział zakładów psychiatrycznych określonych w art. 200a-200c k.k.w. ma charakter rozłączny, należy uznać, że opisane uprzednio prawo przysługuje osobom przebywającym zarówno w zakładzie psychiatrycznym dysponującym warunkami maksymalnego, jak i wzmocnionego zabezpieczenia. Odmienna wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby bowiem do wniosku, iż statuuje on pustą normę prawną. Na gruncie k.k.w. nie istnieje bowiem możliwość, aby zakład psychiatryczny jednocześnie charakteryzował się maksymalnym oraz wzmocnionym zabezpieczeniem. Przytoczony przepis nie normuje jednak warunków bytowych izolowanych w sposób tak szczegółowy jak czynią to w stosunku do osób pozbawionych wolności art. 109-111 k.k.w. oraz wydane na podstawie art. 249 k.k.w. akty podustawowe. Przepis § 2 ust 1 pkt 2 w/w regulaminu stanowi jedynie ogólnikowo, iż osoba umieszczona w zakładzie psychiatrycznym ma prawo do wsparcia socjalnego. Zakres owego wsparcia nie został jednak nigdzie sprecyzowany. To, że skarżący korzysta z takiego wsparcia potwierdza załączone do odwołania pismo Kierownika Oddziału Psychiatrii Sądowej o Wzmocnionym Zabezpieczeniu [...] – ZOZ [...]. Treść tego pisma wskazuje zakres owego wsparcia a jednocześnie wskazano w nim, czego szpital nie zapewnia skarżącemu oraz że pacjenta nie odwiedza nikt z rodziny, nie otrzymuje on paczek ani pieniędzy, nie ma żadnych źródeł dochodu. Nie należy też tracić z pola widzenia, że skarżący w warunkach odosobnienia przebywa już niemal 15 lat, co wiąże się z naturalnym zużyciem ubrań, bielizny, przyrządów do golenia itp. Mimo, że skarżący do odwołania załączył w/w pismo Kierownika Oddziału Psychiatrii Sądowej SKO zupełnie pominęło okoliczności z niego wynikające, naruszając reguły wynikające z art. 7 i 77 § 1 Kpa, co związane było z błędną wykładnią prawa materialnego tj. art. 13 Ups. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy ustalą w jakim zakresie skarżący ze wsparciem ze strony szpitala psychiatrycznego, którym przebywa jest w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i ponownie rozpatrzą jego wniosek kierując się celami, jakie ma spełniać pomoc społeczna i własnymi możliwościami. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 i § 3 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) mając na uwadze wysoki poziom merytoryczny tej pomocy udzielonej przez radcę prawnego.