II SA/Kr 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy z wniosku G. G. dla inwestycji pn.: "Budowa [...], modułowej, czterostanowiskowej z dwoma stanowiskami odkurzaczy i kontenerem zaplecza technicznego na części działki nr [...] obr. [...] wraz z budową odcinka drogi dojazdowej na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. B. w K.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uprzednio wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W toku ponownie prowadzonego postępowania została powtórnie wykonana szczegółowa analiza urbanistyczno-architektoniczna z uwzględnieniem uwag oraz zastrzeżeń organu odwoławczego. Ustalono, że ład przestrzenny miejsca zdominowany jest przez układ wysokiej zabudowy wielorodzinnej. Teren objęty wnioskiem o kształcie zbliżonym do kwadratu stanowi część działki nr [...], znajduje się bezpośrednio między działką drogową ul. B. a budynkiem wielorodzinnym. Po przeprowadzeniu analizy obszaru stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z analizy wynika, że funkcja usługowa projektowana, jako otwarta myjnia stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającą funkcją usługową - w postaci usług pierwszego stopnia. Odwołanie od tej decyzji złożył G. G., wnosząc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: ← art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa; ← art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnym przyjęciu, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezgodne z chronionym prawnie interesem osób trzecich - właścicieli sąsiedniej nieruchomości; ← § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy z analizy ustalonego obszaru analizowanego wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku jako korespondująca z wysokością innych budynków w analizowanym obszarze nie uzasadnia wydania decyzji o odmowie ustalania warunków zabudowy; ← art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czego wynikiem było poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że projektowana działalność usługowa zalicza się do działalności uciążliwej i jako taka "swoim charakterem i gabarytami nie wpisuje się w kontekst istniejącego osiedla przy ul. B." oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły oraz niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. 647) oraz art. 7, art. 77 w związku art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji, Kolegium stwierdziło że analiza ta sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Z analizy sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną, jak i uzupełniającą ją funkcją usługową) wynika, że funkcja usługowa projektowana jako otwarta myjnia stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającą funkcją usługową w postaci usług pierwszego stopnia. Natomiast wysokość myjni jest typowa dla wnioskowanego rodzaju obiektu, ale przy ul. B. nie występuje drobna i niska zabudowa usługowa, która dawałaby podstawy do ustaleń w zakresie takich wysokości, jakie wymagane są dla wnioskowanego zamierzenia. Projektowany rodzaj działalności serwisowej w postaci otwartej myjni godzi w zastany stan zagospodarowania zabudową mieszkalną położoną blisko terenu inwestycji. Trafnie wywodzi organ I instancji, że projektowana myjnia powinna być usługą uzupełniającą w stosunku do zagospodarowania terenu w postaci stacji paliw, centrum handlowego stanowiąc ich kontynuację i uzupełnienie pod względem prowadzonej działalności. Ponadto nie jest możliwe harmonijne pod względem przestrzennym i architektonicznym wkomponowane myjni pomiędzy budynki wielomieszkaniowe o dużo większych parametrach. Skoro wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Ustosunkowując się nadto do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak również nie narusza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy nie naruszył regulacji art. 56 w związku z art. 64 ustawy, ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało zasadność przyjętej przez Prezydenta Miasta konkluzji. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, w oparciu o analizę architektoniczno - urbanistyczną. Organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko uwzględniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest również podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ I instancji uwzględnił wymogi zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.), a przeprowadzone dowody ocenione zostały prawidłowo. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. G., podnosząc te same zarzuty, które wcześniej podniesiono w odwołaniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym niedostateczne wyjaśnienie jej podstawy prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Zbyt lakoniczne uzasadnienie, sprowadzające się do powtórzenia tez zawartych w decyzji organu I instancji uniemożliwia stronie poznanie faktycznych motywów rozstrzygnięcia, podobnie jak nieodniesienie się do zarzutów odwołania w kwestii negatywnego rozstrzygnięcia, co do możliwości określenia wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy ([...]), a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09). Warto zwrócić uwagę, że pierwsza wydana w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2013 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. z uwagi na wadliwości sporządzonej wówczas analizy urbanistyczno - architektonicznej. Nowa analiza, sporządzona po przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie jest dotknięta wadami, ani też innymi uchybieniami, które dyskwalifikowałyby ją jako podstawę do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W analizie bardzo szczegółowo omówiono istniejące na obszarze analizowanym funkcje zabudowy (str. 2 - 5 analizy), co doprowadziło do konkluzji, że nie da się pogodzić projektowanego rodzaju funkcji usługowej z istniejącą zabudową mieszkalną i nie można stwierdzić, iż występuje kontynuacja funkcji wynikająca ze sposobu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną, jak i uzupełniającą ją funkcją usługową). Z kolei w zakresie parametru wysokości w analizie stwierdzono, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 20,4 m, a w bezpośrednim sąsiedztwie (na działce nr [...]) wynosi 9 m. Planowana wysokość myjni miała wynosić 4,25 - 4,5 m, a więc zdecydowanie odbiega od obu wskazanych wyżej wartości. Wprawdzie w sąsiedztwie znajdują się garaże "blaszaki" o mniejszej wysokości, jednakże z uwagi na nietrwały charakter tego rodzaju zabudowy nie mogą stanowić podstawy do ustaleń parametrów nowej zabudowy o charakterze trwałym. Jak wynika z powyższych stwierdzeń zawartych w analizie nie zostały spełnione dwa warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym trafnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego podniesionymi w skardze. Trzeba podkreślić, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/13). W niniejszej sprawie brak jest kontynuacji zastanego układu urbanistycznego. Objęta postępowaniem inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Otwarta myjnia samochodowa stanowi funkcję odmienną od występującej w obszarze dominującej mieszkalnej i uzupełniającej ją funkcji usługowej w postaci usług I stopnia. Trafnie organy administracyjne wskazały za wnioskami wynikającymi z analizy urbanistyczno architektonicznej sporządzonej 15 kwietnia 2014 r. przez głównego specjalistę E. S. że taka projektowana myjnia powinna być usługą uzupełniającą w stosunku do zagospodarowania terenu w postaci stacji paliw lub centrum handlowego, stanowiąc ich kontynuację i uzupełnienie. Przy ul. B. w K. nie występuje drobna i niska zabudowa usługowa. Dodatkowo należy wskazać, że zabudowa mieszkalna położona jest zbyt blisko planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem znajduje się pomiędzy ul. B. a budynkiem wielorodzinnym. Usługa myjni jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi. Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Na te problemy zwrócił uwagę Wydział Kształtowania Środowiska UM w swojej opinii dotyczącej przedsięwzięcia z dnia 16 czerwca 2014 r. (k. 226), zajmując jednoznaczne stanowisko że tego typu myjnie bezdotykowe nie powinny być lokalizowane w tak bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie są to zresztą usługi pierwszej potrzeby. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, że w sprawienie nie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia organów są wyczerpujące i wszechstronne, a sporządzona analiza jest kompletna, określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., a przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie budzi zastrzeżeń pod kątem jego zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej jak w sentencji wyroku.