II SA/Gl 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg W. S., Z. S. i Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. S. i Z. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] dnia [...]r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa odcinka Regionalnej Drogi R.-P.", na terenie miejscowości Z.. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z wydaniem ww. decyzji, decyzją z dnia [...]r. nr [...]ustalił on odszkodowanie za przejęcie nieruchomości położonej w Z., obręb F. oznaczonej jako działka 1 o powierzchni 0,0864 ha na rzecz dotychczasowych właścicieli W. i Z. S., zam. w Z., przy ul. [...] (nazywanych w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi"). Wysokość odszkodowania została ustalona na kwotę 58 954 zł. W związku z tym, iż przejęta nieruchomość nie została w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, Zarząd Województwa [...]pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżących o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości o numerze ewidencyjnym 2 o powierzchni 0,0368 ha, która powstała w wyniku podziału nieruchomości o numerze 1. W. i Z. S. wystąpili z takim wnioskiem dnia [...]r. W związku z wszczęciem postępowania w sprawie Prezydent Miasta Z. wystąpił do Wojewody [...] o wyłączenie go jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż Miasto Z. jest zainteresowane w w treści rozstrzygnięcia. Jednakże Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta Z. od załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwieniu się wypowiedzenia stronom co do zebranego materiału procesowego Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...]umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie Zarząd Województwa [...]zawiadamiając skarżących o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oparł się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie zaś organu w rozpatrywanej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy powyższej ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożyli osobno W. S. i Z. S.. W jednobrzmiących pismach zarzucili Prezydentowi Miasta Z.: - naruszenie art. 136 par. 1 (jak się wydaje skarżącym chodziło tu o ustęp) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż nieruchomość może być wykorzystana na cel inny niż cel wywłaszczenia, - naruszenie art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez "obejście" wyżej wymienionego przepisu i uznanie, iż uprawnienie do zwrotu nie może zostać zrealizowane. Odwołanie od decyzji złożyło również Województwo [...] reprezentowane przez pełnomocnika jego Zarządu. Zarzuciło on organowi I instancji: - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, - błędną wykładnię art. 136 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie znajdą zastosowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]uchylił skarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu części przejętej nieruchomości. Stwierdził, iż ustalenia organu I instancji w sprawie są prawidłowe. Trafnie Prezydent Miasta Z. stwierdził, iż do nieruchomości wywłaszczonych (w zakresie ich zwrotu) na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji uznał jednak, iż nie było tu podstaw do umorzenia postępowania tylko należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody do tutejszego Sądu złożyli zarówno skarżący jak i Województwo [...] w związku z czym, zarządzeniem przewodniczącego sprawy zostały połączone do ich wspólnego rozpoznania. W. S. i Z. S. domagając się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przewidzianych podnieśli zarzuty identyczne jak postępowaniu odwoławczym, związane z naruszeniem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołali się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2004 r. – dotyczący zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie wykorzystanych na cele publiczne. Województwo [...] działając przez fachowego pełnomocnika, domagając się uchylenia skarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciło organowi II instancji: - naruszenie art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy powyższe nie znajdą zastosowania, - naruszenie art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomości, które nie zostały wykorzystane pod realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem zwrotu. Odpowiadając na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargi zasługują na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozpatrywanie jest to, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.- dalej jako "specustawa drogowa"), w zakresie ich zwrotu w przypadku niewykorzystania na cel wywłaszczenia, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), w szczególności art. 136 w związku z art. 216 tego ostatniego aktu. W ocenie organu II instancji nie każda wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi (w razie niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia). Dotyczy to tylko przypadków wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów, o których mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A w wyliczeniu tam zawartym (o charakterze zamkniętym) brak specustawy drogowej. Dodatkowo wskazał, iż w świetle art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Opierając się na tezie wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. II SA/Kr 1627/13 – wszystkie orzeczenia przywołane w wyroku za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodzi z tego ostatniego przepisu niedopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej. W ocenie składu orzekającego dokonana wykładnia treści powyższych przepisów jest błędna. Przede wszystkim należy wskazać, iż powoływanie się na powyższe orzeczenie WSA w Krakowie nie jest zasadne, gdyż dotyczy ono innego stanu faktycznego. Chodziło tam o wykorzystanie nieruchomości na inny cel publiczny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przejście na Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnych do realizacji tej inwestycji (wywłaszczenie nieruchomości). Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotem ustawy o gospodarce nieruchomościami jest między innymi (art. 1 ust. 1 pkt 5) określenie zasad "wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje z zakresu dróg publicznych (w analizowanym zakresie) określają przepisy rozdziału 3 specustawy drogowej. Jednocześnie zgodnie z art. 23 tego aktu "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Jednakże w ocenie Sądu okoliczność, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. nie określa zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wcale nie wynika, iż takie nieruchomości zwrotowi podlegać nie mogą. Specustawa drogowa zawiera jedynie fragmentaryczną regulację co do trybu nabywania nieruchomości i ustalenia odszkodowania (odpowiednie stosowanie prawa). Z okoliczności tej nie wynika jednakże że ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie stosuje się w ogóle i nie stosuje się wprost. Taka możliwość wynika bowiem z przedmiotu ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonego we wspomnianym art. 1 ustawy. Inna wykładnia powyższych przepisów stała by w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując należy uznać, iż w przypadku zwrotu nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) na podstawie specustawy drogowej zbędne jest odwoływanie się do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wystarczy wskazanie art. 1 ust. 1 pkt 5 tego aktu i możliwe jest zastosowanie przepisów jego rozdziału 6, w tym art. 136. W związku z powyższym skład orzekający uznał, iż dokonana przez Wojewodę [...]wykładnia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędna i stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem zarzuty podniesione w skargach inicjujących niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne należy uznać za zasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących w zakresie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości organy administracji winny wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.