I OSK 3001/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 442/14 w sprawie ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Lu 442/14, oddalił skargę A.O. i M.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. i A. małż. O. w piśmie z dnia 11 lutego 2014 r. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, stanowiącą część działki nr [...] o pow. 0,3376 ha, położoną w miejscowości S., gmina C. Uzasadniając swój wniosek wnioskodawcy wyjaśnili, że przekroczenie terminu do jego złożenia nie nastąpiło z ich winy. Wskazano, że w akcie nabycia przedmiotowej nieruchomości i jej wycenie nie została umieszczona informacja, że w jej obrębie znajduje się droga powiatowa. W konsekwencji wnioskodawcom sprzedano grunty wraz z drogą, jako użytki rolne. O tym, że na ich gruntach istnieje droga powiatowa dowiedzieli się natomiast dopiero pod koniec lutego 2013 r. W związku z tym domagali się przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz wnioskodawców odszkodowania za część działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,3376 ha, wobec wygaśnięcia roszczenia w tym zakresie. W odwołaniu od w/w decyzji M. i A. małż. O. podnieśli, że gdyby wiedzieli, iż mają na swoich gruntach szosę to zwróciliby się do Starostwa o odszkodowanie i wykup gruntu zajętego pod drogę w ustawowym terminie. Dlatego w zaistniałej sytuacji wnieśli o przywrócenie im "możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania i wykupienie szosy". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej jako "ustawa"), odszkodowanie za przejście – na mocy art. 73 ust. 1 ustawy – z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, może być ustalone na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu powyższe roszczenie wygasa. Tymczasem wniosek M. i A. małż. O. został złożony w dniu 13 lutego 2014 r., a zatem z naruszeniem powyższego terminu, który – jak podkreślił Wojewoda – jest terminem ustawowym i nie może zostać zmieniony ani przywrócony przez żaden organ administracji publicznej. Wobec tego organ uznał, że w przypadku wnioskodawców roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasło. W związku z tym dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a przez to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ wskazał ponadto, że na prawidłowość decyzji organu I instancji nie miała wpływu okoliczność, iż dotychczas nie została wydana przez Wojewodę – na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy – decyzja potwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że sam bowiem fakt złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania po upływie ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy niweczy możliwość dochodzenia odszkodowania. Skarżący M. i A. małż. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazaną w/w decyzję Wojewody [...] ponownie podnosząc, że o fakcie, iż część ich działki o nr [...] stanowi drogę powiatową, dowiedzieli się dopiero rok temu. Raz jeszcze zwrócili się z prośbą "o przywrócenie im możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania i wykupienie szosy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. oddalił skargę. Sąd zaakcentował, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy na złożenie wniosku o odszkodowanie (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.), jest ustawowym terminem prawa materialnego. Wobec tego Sąd uznał, że słusznie przyjęły organy w niniejszej sprawie, iż termin ten nie może zostać ani przywrócony, ani też przedłużony, bądź skrócony. Jednoznacznie potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. Sąd podkreślił, że przejście własności nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności a zajętej pod drogę publiczną, następowało z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Tym samym skutek przejścia prawa własności nieruchomości następował niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja potwierdzająca tę okoliczność została wydana. W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że wniosek M. i A. małż. O. o wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Powiatu [...] zajętej pod drogę powiatową części nieruchomości (działki nr [...] o pow. 0,3376 ha), został złożony w dniu 13 lutego 2014 r., a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Wystąpienie natomiast z takim wnioskiem po upływie przewidzianego na to prawem ustawowego terminu prawa materialnego, a więc w czasie, kiedy roszczenie o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę wygasło, czynił natomiast postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co w pełni uzasadniało jego umorzenie. Końcowo Sąd wyjaśnił, że nie mógł mieć wpływu na treść zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć podnoszony przez skarżących argument, że nabywając od Gminy C. działkę nr [...], z której następnie wydzielona została działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną, nie mieli świadomości, iż w granicach tej działki przebiega droga powiatowa. Zdaniem Sądu okoliczność ta mogłaby być jedynie przedmiotem rozważań przy ocenie skuteczności powyższej umowy sprzedaży, a w konsekwencji ewentualnego kwestionowania przejścia prawa własności na rzecz powiatu [...] na mocy art. 73 ust. 1 ustawy, tej części działki, która stanowiła drogę. Zagadnienia tego rodzaju nie są jednakże rozstrzygane w trybie administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Stąd nawet w sytuacji zaistnienia takiego sporu (co w okolicznościach sprawy w ogóle nie miało miejsca), żądanie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania za tego rodzaju nieruchomość – tym bardziej należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zsądzenie kosztów (w tym zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że działka nr [...] o pow. 0,3376 ha stanowiąca własność skarżących przeszła na mocy w/w przepisu na własność Starostwa Powiatowego w [...], a co za tym idzie, poprzez błędne zastosowanie art. 74 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że roszczenie skarżących w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część działki oznaczonej w obrębie [...] S. nr [...] o pow. ,3376 położonej w S., gm. C. uległo przedawnieniu na skutek upływu terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie brak jest ustaleń, iż przedmiotowy odcinek drogi przebiegający przez działkę [...], został zaliczony do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przed dniem 1 stycznia 1999 r. Wskazano, że działka ta w planach zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przeznaczona jest na uprawy rolne i nie jest tam przewidziana droga. Nie jest także naniesiona w żadnym zbiorze kartograficznym oraz nie jest ujęta w Księdze Wieczystej przynależnej do w/w nieruchomości. Zdaniem skarżących, skoro zatem nie zachodziły wszystkie przesłanki do zastosowania przepisów w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w tym art. 73 ust. 1 poprzez uznanie, że przedmiotowa droga jest drogą publiczną, to tym bardziej niezasadnym stało się zastosowanie przy rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku art. 73 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Natomiast w myśl art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Natomiast wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Podkreślić w tym miejscu należy, że okoliczność, iż stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został w dacie zakończenia biegu terminu do wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania uregulowany, tj. Wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Dodać ponadto należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Przepisy prawa nie wprowadzają bowiem możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu prawa materialnego. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć zastosowanie jedynie do terminów procesowych. W konsekwencji, złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. Nadto ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o rekompensatę od posiadania ostatecznej decyzji właściwego wojewody. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżących dnia 11 lutego 2014 r. złożony na podstawie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, został wniesiony z uchybieniem terminu. Powołany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie było zatem prawnej możliwości uwzględnienia roszczenia skarżących. Wobec powyższego zasadnie w niniejszej sprawie organ, a za nim Sąd I instancji stwierdził, że skoro roszczenie skarżących wynikające a art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wygasło wskutek niezłożenia wniosku w terminie, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Niemożliwym bowiem było – w myśl poczynionych powyżej rozważań – przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Nie jest zatem zasadny zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku argument skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżący argumentują, że błędnie w sprawie przyjęto, iż ich działka o nr [...] przeszła na mocy w/w przepisu na własność Starostwa Powiatowego w [...], gdyż nie zostało wyjaśnione do jakiej kategorii drogi dróg publicznych zaliczona jest droga przebiegająca przez działkę skarżących. Natomiast jak słusznie wskazał już Sąd I instancji, jeśli skarżący kwestionują przejście prawa własności na rzecz powiatu [...] na mocy art. 73 ust. 1 w/w ustawy, tej części działki, która stanowiła drogę, to musieliby zakwestionować skuteczność umowy sprzedaży z dnia 18 czerwca 1996 r., co jednak nie jest rozstrzygane w trybie administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wobec powyższego uznać należy, że także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest nieusprawiedliwiony. Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.