II SA/Kr 225/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Związku [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Związku [...] w K. kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 15 listopada 2011 r. znak [...], Starosta orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3635 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: C. B. (c. A. i W.) w 3/12 cz., A. C. (s. A. i W.) w 3/12 cz., C. O. (s. A. i T.) w 2/12 cz., J. O. (s. C. i E.) w 2/12 cz., A. O. (s. C. i E.) w 2/12 cz. (pkt 1) oraz o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie (pkt 2). Odwołanie złożyła Gmina Miasto, jak również Związek [...] w K. Decyzją z 23 marca 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Wyrokiem z 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 750/12, wydanym na skutek rozpoznania skargi A. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia przez nią poprzedzającej decyzji organu l instancji w zakresie punktu l (pkt l) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II), wskazując w uzasadnieniu, iż skutkiem orzeczenia sądu będzie rozdzielenie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ten sposób, że w przedmiocie zwrotu nieruchomości orzekać będzie Wojewoda [...] (jako organ odwoławczy), natomiast kwestię ewentualnej odpłatności zwrotu i rozliczeń z tym związanych rozstrzygnie organ l instancji i ewentualnie, w przypadku odwołania, organ II instancji. Następnie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt l OSK 2876/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Związku [...] od ww. wyroku sądu l instancji, zwracając jednocześnie uwagę na zaistniałą pomiędzy wydaniem orzeczenia przez sąd l instancji a rozpoznaniem skargi kasacyjnej od tego wyroku zmianę stanu prawnego, polegającą na wejściu w życie, z dniem 19 stycznia 2014 r., nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, której regulacja art. 26 powoduje, iż w obecnie rozpatrywanej sprawie co prawda "nadal aktualne są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. II SA Kr 1261/09. dotyczące konieczności ustalenia czy sporna działka mieści się w obrębie ogrodu [...], jednakże kwestie te wobec zmiany stanu prawnego są rozstrzygane w decyzji organu l instancji tj. Starosty [...]. W konsekwencji powyższego przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą [...] stała się obecnie - na skutek powyższych wyroków oraz ww. zmiany stanu prawnego - sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3635 ha, obr. [...], jedn. ewkł. [...] m. K., obj. księgą wieczysta nr [...] (w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K.). na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki tej nieruchomości, w trybie przepisów art. 136 ust. 1 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast kwestia dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta - na podstawie przepisów art. 140 ust. 1 i następne w/w ustawy — jak również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie konieczności dokonania ewentualnych, odrębnych od wyżej wspomnianych rozliczeń (do czego niezbędnym jest wcześniejsze ustalenie położenia przedmiotowej nieruchomości na terenie ogrodu działkowego "[...]" oraz statusu tego ogrodu), o których mowa w przepisach art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jest obecnie Starosta - zgodnie z powołaną wcześniej oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując ponownie - na skutek ww. orzeczeń sądów administracyjnych -odwołanie Gminy Miasta od pkt. l decyzji Starosty z 15 listopada 2011 r. znak [...], decyzją z 19 grudnia 2014 r. znak [...] Wojewoda utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy w ww. zakresie. Natomiast niniejsza decyzja rozstrzyga sprawę odwołania Okręgowego Zarządu w K. Związku [...] od pkt. l decyzji Starosty z 15 listopada 2011 r. znak [...]. Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2014r. znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r, póz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podano, iż interes prawny określony w art. 28 kpa ma charakter materialno-prawny, co oznacza, iż jest on oparty na regułach administracyjnego prawa materialnego, gdzie istnieje norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do konkretnego podmiotu, wydanie określonej decyzji. W aktualnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, źródło interesu prawnego stowarzyszenia działkowego (którym to stowarzyszeniem stosownie do treści art. 65 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stał się mocy prawa, z dniem jej wejścia w życie, Związek [...]), mogłyby zatem stanowić przepisy powołanej ustawy, które przyznają takiemu stowarzyszeniu legitymację procesową w postępowaniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi jednak na jedynie ewentualną konieczność dokonania rozliczeń będących następstwem zwrotu nieruchomości, o których mowa w przepisach art. 21 i art. 22 w związku z art. 26 powołanej ustawy, co - stosownie do treści art. 26 ust. 3 - następuje co do zasady w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie ogrodu działkowego posiadającego status rodzinnego ogrodu działkowego (względnie, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), nie stanowi obecnie w świetle aktualnych przepisów przeszkody (niezbędnego warunku) dla wydania obecnie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, lecz - w zależności od wyniku ustaleń w tym zakresie - mogłoby spowodować jedynie konieczność zaspokojenia roszczeń wynikających z powołanego przepisu będących skutkiem zwrotu przedmiotowej nieruchomości, tj. do ewentualnego zobowiązania Gminy Miasta (jako aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości) do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego (na podstawie art. 21 w związku z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) oraz do ewentualnej wypłaty odszkodowań przewidzianych w przepisach art. 22 w związku z art. 26 powołanej ustawy. Jednak zgodnie z wiążącymi w niniejszej sprawie ocenami prawnymi zawartymi w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz rozliczeń z tym związanych, została rozdzielona w ten sposób, że w zakresie zwrotu nieruchomości właściwym jest aktualnie Wojewoda, natomiast w kwestii rozliczeń związanych z tym zwrotem, tj. wynikających zarówno z uregulowań art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - organ l instancji - Starosta. Wskazaną powyżej rozdzielność tych dwóch aspektów pierwotnej sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości potwierdza na gruncie niniejszej sprawy również aktualna treść przepisu art. 26 ust. 4 zd. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pomimo konstrukcji ust. 3 art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to jednak ustawodawca w sposób wyraźny rozdziela kwestie dokonania stosownych rozliczeń wynikających ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w przepisach art. 21 i art. 22 w związku z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych od samego orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości. Okoliczność bowiem położenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (w stosunku do której stwierdzono zaistnienie przesłanek jej zwrotu, w tym zwłaszcza przesłanki zbędności na cel jej wywłaszczenia), na terenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (czy też ogrodu, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych), nie stanowi obecnie negatywnej przesłanki zwrotu takiej nieruchomości, jaką stanowiła regulacja art. 24 nieobowiązującej aktualnie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a zatem pozostaje irrelewantna z punktu widzenia orzekania o jej zwrocie, a ma obecnie jedynie znaczenie z punktu widzenia ewentualnej potrzeby dokonania rozliczeń, o których mowa powyżej. Jednocześnie organ wskazał na ocenę prawną zawartą w w/w wyroku WSA w Krakowie z 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 750/12, iż decyzje wydawane w trakcie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości (toczącego się od 1990 r.) były już wielokrotnie poddawane kontroli sądów administracyjnych. W sprawie zostały wydane wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. II SA/Kr 1555/97 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2296/02 z dnia 20 października 2009 r., sygn. II SA/Kr 1261/09. Ocena prawna dokonana przez sądy jest wiążąca zarówno dla organów administracji rozstrzygających sprawę zwrotu nieruchomości, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2296/02 wynika, że Wojewoda w kontrolowanej wówczas decyzji ustalił, że Związek [...] nie ma żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał to ustalenie za prawidłowe. Wobec tego w ocenie organu Związek [...] Okręgowy Zarząd [...] nie posiada aktualnie interesu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej tylko i wyłącznie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem odwołanie tego podmiotu nie mogło zostać obecnie merytorycznie rozpatrzone, bowiem zostało złożone przez podmiot nie będący stroną przedmiotowego postępowania, co doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Związek [...] Okręgowy Zarząd [...] w K. zarzucając naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 127 kpa i wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowa nią. W uzasadnieniu zarzutów podano, iż interes prawny strony skarżącej wynika z tego, iż na przedmiotowym terenie od lat 80-tych XX wieku istniał początkowo Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" później po zmianie nazwy Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Ogród ten nie został utworzony samowolnie przez osoby fizyczne ani Związek [...] ale do tworzenia ogrodów ustawowo zobowiązane były zakłady pracy zatrudniające powyżej 200 pracowników. W 1965 roku przydzielono Przedsiębiorstwu "M" teren pod Pracowniczy Ogród Działkowy [...]. Początkowo był to jedynie Ogród [...]. W roku 1979 temu samemu przedsiębiorstwu został przydzielony teren na poszerzenie już istniejącego ogrodu. Dowodem na to jest pismo z daty l. 10.1979 r Krajowej Rady Pracowniczych Ogrodów [...] przy CRZZ Wojewódzki Zarząd w K. [...]. Jak wynika z jego treści grunt został przydzielony w porozumieniu z Z-cą Naczelnika Dzielnicy [...] początkowo z przeznaczeniem na poszerzenie już istniejącego POD. Kolejno z istniejącego początkowo ogrodu "[...]" powstały przez podział 3 ogrody : "[...]", "[...]" i "[...]". Na nowo wskazanym terenie powstał Ogród "[...]" Związkowi przysługuje zatem przymiot strony w tym postępowaniu. W sytuacji prawnej Związku [...] odnośnie legitymacji czynnej w postępowaniach o zwrot nieruchomości, niczego nie zmieniło wejście w życie przepisów nowej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i ta legitymacja nadal mu przysługuje. Błędny pogląd Wojewody [...] doprowadziłby, że poza wiedzą strony skarżącej toczyłyby się postępowania o zwrot nieruchomości w których rozstrzygnięciem jakkolwiek byłaby istotnie zainteresowana, nie mogłaby uczestniczyć ani przedstawić dokumentów będących w jej posiadaniu o których organ decydujący o zwrocie gruntu niejednokrotnie nie posiadałby wiedzy. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Decyzja ta, została wydana z naruszeniem art. 28 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzyznanie Związkowi [...] Okręgowy Zarząd [...] w K. statusu strony w postępowaniu odwoławczym i z tego powodu umorzenia tego postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z obowiązujących przepisów, w tym także powoływanych przez organ art. 26 ust. 3 w zw. z art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wynika, iż strona skarżąca nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w zakresie zwrotu nieruchomości, umorzonym z tego powodu przez organ. Art. 26 tej ustawy określa jedynie podmiot obowiązany do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości, a także iż taki podmiot określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei przepisy art 21 i 22 cyt. ustawy określają do czego obowiązany jest podmiot likwidujący, w tym odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego, oraz wypłacenia działkowcom - odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, stowarzyszeniu ogrodowemu -odszkodowanie, według kosztów odtworzenia. Przepisy te więc w żaden sposób nie wyłączają art. 28 kpa, bo nie określają kręgu stron postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości. Ponadto to, że ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w odróżnieniu od regulacji art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, póz. 1419 ze zm.), statuującej negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (pomimo stwierdzonej zbędności na cel wywłaszczenia nie mogła zostać zwrócona, zaś osobie uprawnionej przysługiwało w takim przypadku jedynie roszczenie o odszkodowanie) wprowadza możliwość zwrotu nieruchomości (nie utrzymała zakazu zwrotu) nie oznacza, iż strona skarżąca nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, które określa czy zostały spełnione przesłanki zwrotu z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ewentualnego zwrotu nieruchomości, na której znajdował się ogród działkowy będzie wprost rzutować na sytuację prawną stowarzyszenia, które tym ogrodem zarządzało. Jak sam wskazał organ w zaskarżonej decyzji powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego lub inne prawa rzeczowe do nieruchomości, jak również - w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami -zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Dodatkowo wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżonego organu, z wyrażonego w niniejszej sprawie poglądu prawnego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 24 czerwca 2014 r, sygn. akt l OSK 2876/12, nie wynika wykładnia, iż skarżące stowarzyszenie nie jest stroną postępowania o zwrot nieruchomości. NSA wskazał jedynie jaką ochronę przewiduje art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. w postaci odszkodowania i odtworzenia ogrodu, o ile dotychczasowy położony byłby na terenie podlegającym zwrotowi. Sąd ten wskazał ponadto, że wedle brzmienia art. 26 ust, 3 tej ustawy rozstrzyganie tych kwestii następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i nadal aktualne są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1261/09, dotyczące konieczności ustalenia czy sporna działka mieści się w obrębie ogrodu [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do wyżej wskazanych zaleceń w zakresie uznania strony skarżącej za stronę postępowania i rozpoznają jej odwołanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.