II SAB/Bk 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy T. do załatwienia wniosku M. S. z dnia [...].10.2014 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] października 2014r. skarżący M. S. przesłał do Wójta Gminy T. drogą elektroniczną wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie: - wskazania liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21.11.2010r. oraz na dzień złożenia wniosku; - podania imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących w Urzędzie gminy kierownicze stanowiska (w tym skarbnika i sekretarza gminy) z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku; - wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od 1.01.2014r. do dnia złożenia wniosku z podaniem konkretnej kwoty przypisanej konkretnemu pracownikowi; - listy podróży zagranicznych Wójt i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21.11.2010r. do dnia złożenia wniosku z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów; - wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21.11.2010r. do dnia złożenia wniosku ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skanów prawomocnych wyroków i postanowień, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21.11.2010r. do dnia złożenia wniosku); - liczby skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21.11.2010r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg; Wójt Gminy T. pismem z dnia 22 października 2014r., wysłanym do skarżącego w dniu 23 października 2014r., udzielił mu częściowej odpowiedzi na zadane pytania stwierdzając w końcowej części pisma, że pozostałe żądane informacje nie stanową informacji publicznej. Skargą sporządzoną na piśmie opatrzonym datą 31 października 2014r. a nadaną u operatora pocztowego w dniu 2 listopada 2014r. skierowaną do WSA w Białymstoku a złożoną za pośrednictwem Urzędu Gminy w T., M. S. zarzucił Wójtowi Gminy T. bezczynność poprzez nierozpoznanie w całości złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w zakresie punktu 2, 3 i 5 w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. Skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił mu wszystkich żądanych informacji mających charakter publiczny ani nie wydał też decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 – dniowy termin przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na rozpatrzenie wniosku. Skarga przesłana została sądowi przez Wójta Gminy T. dopiero 2 marca 2015r. (dowód: koperta ze stemplem operatora pocztowego k. 13 akt sądowych). W odpowiedzi na nią organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że po otrzymaniu skargi sporządzonej w piśmie datowanym 31 października 2014r. skorygował pierwotną niekompletną informację będącą odpowiedzią na wniosek w ten sposób, że przesłał skarżącemu pełną informację w zakresie zgłoszonego wniosku. Powyższe skarżący potwierdził w sprawie o sygn. II SO/Bk 40/14 z wniosku o ukaranie organu za nieprzekazanie skargi sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Postępowanie sądowe w zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia o bezczynności organu administracji publicznej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd oceniając bowiem, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie wyrokowania. Jeżeli okazuje się, że w tej dacie organ już nie pozostaje w bezczynności, to w zależności od ustalenia, kiedy stan bezczynności ustał (przed wniesieniem skargi czy po jej wniesieniu) albo oddala skargę albo umarza postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (wniosku). W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem jest, że udzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej w pełnym zakresie nastąpiło już po wniesieniu skargi. Skarga została bowiem złożona w dniu 2 listopada 2014r. (data nadania w urzędzie pocztowym) a kompletna informacja w zakresie wniosku zgłoszonego w dniu [...] października 2014r. została skarżącemu udzielona w dniu [...] listopada 2014r. Powyższe skarżący potwierdził w postępowaniu z wniosku o ukaranie Wójta Gminy T. na podstawie art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywną za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu w terminie niniejszej skargi na bezczynność (sygn. IISO/Bk 40/14). Z akt IISO/Bk 40/14 Sąd administracyjny dopuścił dowód w niniejszym postępowaniu (vide: zapis w protokole rozprawy k. 37 akt sądowych). Niewątpliwa okoliczność załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed wyrokowaniem co do tej skargi, uczyniła bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku należało umorzyć stosownie do treści art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydanie wyroku zobowiązującego do dokonania czynności udostępnienia informacji stało się zbędne. Wynikająca z akt sprawy okoliczność udzielenia stronie skarżącej pełnej żądanej informacji publicznej już po złożeniu skargi na bezczynność, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Obecne brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy, ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011r. zostały bowiem wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności otwiera dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, iż w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012r. sygn. II OSK 1360/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzającej, wprost, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Sąd musiał się wypowiedzieć w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Udzieleniem informacji w pełnym zakresie organ potwierdził, że wszystkie informacje żądane we wniosku z dnia [...] października 2014r. mieściły się w przedmiotowo – podmiotowym zakresie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Taka ocena wniosku strony nie nasuwa żadnych wątpliwości sądu co do jej zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej jest gwarantowany konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i obejmuje między innymi dostęp do informacji o wydatkowaniu środków publicznych oraz informacji o kompetencjach osób zajmujących kierownicze stanowiska w instytucjach publicznych. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został zamieszczony przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się, między innymi, informacje o podmiotach wymienionych art. 4 ust.1 (organach władzy publicznej oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne), o przedmiocie działalności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, o kompetencjach tychże podmiotów i o majątku tychże podmiotów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w art. 3 ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje, między innymi, uprawnienie w zakresie dostępu do dokumentów urzędowych. Udzielenie informacji powinno było nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynoszącym, – co do zasady – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. I OSK 601/05,Lex nr 236545). W okolicznościach niniejszej sprawy kompletne załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nastąpiło po upływie ustawowych 14 dni. Wniosek z dnia [...] października 2014r. został bowiem w pełnym zakresie załatwiony [...] listopada 2014r. Oceniając charakter bezczynności, Sąd – mimo około miesięcznego opóźnienia w udzieleniu informacji - uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W okolicznościach sprawy zważyć należy, że opóźnienie w załatwieniu wniosku w sposób kompletny było następstwem początkowego przeświadczenia organu, że część żądań wykracza poza ramy informacji publicznej a nie następstwem świadomej chęci utajnienia informacji. Zaważyć przy tym należy, że sam skarżący w skardze nie domagał się uznania bezczynności za rażącą. Obciążenie organu kosztami postępowania sądowego jest następstwem uwzględnienia słuszności skargi przez sam organ po jej wniesieniu przez stronę, co zrównuje stronę skarżącą z pozycją skarżącego opisaną art. 201 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu także w razie umorzenia postępowania sądowego z przyczyny określonej art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego strony przed sądem według stawek przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013r. Nr 490) a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Końcowo Sąd nadmienia (czyniąc to w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę), że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w tych postępowaniach jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. tych, które mają charakter czynności materialno – technicznych w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie art. 52 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanawia jako warunek dopuszczalności skargi na akt lub czynność z pkt 4 art. 3 par. 2, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale "bezczynność" nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Stąd uznaje się, ze skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.