II SA/Wa 1591/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R. K. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2014 r. Powyższy rozkaz personalny został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Powiatowy Policji w O. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o zwolnienie [...] R. K. - policjanta Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w O., ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. uwzględniając dane zebrane w sprawie o sygn. akt [...] na podstawie art. 313 § 1 i 2, art. 314 i art. 325a k.p.k. przedstawił R. K. zarzuty o to, że w nocy z [...] na [...] października 2013 r. w B. gm. B., pow. O., woj. [...] zabrał w celu krótkotrwałego użycia samochód marki [...], stanowiący własność M. N., tj. o czyn z art. 289 § 1 k.k. oraz o to, że w dniu [...] października 2013 r. ok. godz. 2:10 w P., gm. B., woj. [...], w ruchu lądowym kierował samochodem marki [...] będąc w stanie nietrzeźwości, wynik badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu wyniósł w pierwszym badaniu - 0.93 mg/l, w drugim badaniu - 0,55 mg/l, tj. o czyn z art. 178a § 1 k.k. Komendant Powiatowy Policji w O. uznał, iż zachowanie policjanta świadczy o lekceważącym stosunku do obowiązujących norm prawnych. Naganne postępowanie, społecznie nieakceptowane dowodzi ponadto, iż policjant sprzeniewierzył się złożonej rocie ślubowania. Wymieniony swoją postawą i zachowaniem naruszył dobre imię formacji, w której pełni służbę, wpływając negatywnie na wizerunek Policji, która jest instytucją szczególnego zaufania społecznego. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwolnił [...] R. K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji z dniem [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazał, iż zachowanie [...] R. K. godzi w wizerunek i honor służby, przyczyniając się do obniżenia zaufania społecznego do Policji. Ponadto stanowi sprzeniewierzenie podstawowym powinnościom każdego policjanta, w szczególności obowiązkowi pilnego przestrzegania prawa. W konsekwencji, policjant utracił nieposzlakowaną opinię i wiarygodność, niezbędną do dalszego wykonywania zawodu funkcjonariusza Policji, co uzasadnia rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) uzasadniony ochroną interesu służby, tożsamego z interesem społecznym, gdyż wykonanie przedmiotowej decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania służy niezwłocznemu odsunięciu od zadań służbowych wymienionego, celem przeciwdziałania takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego policjant zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez wadliwą subsumcję ustalonych faktów "pod przepis wskazanych norm prawnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do R. K. zachodzą przesłanki ze statuowanych powyżej przepisów, podczas gdy całokształt okoliczności o charakterze przedmiotowym prowadzi do odmiennego wniosku". Ponadto policjant wskazał na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie zasady działania organów na podstawie prawa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywateli, zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W związku z powyższymi zarzutami policjant wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji motywując powołany na wstępie rozkaz personalny wskazał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Mając na względzie bogactwo możliwych stanów faktycznych, ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem przypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż wobec R. K. prowadzone jest postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 289 § 1 k.k. i 178a § 1 k.k. Przestępstwa opisane w powyższych przepisach są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego. Zdaniem organu, funkcjonariusz, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo już objęcie policjanta aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstw ściganych z urzędu, sprawia, iż traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Zatem sam fakt oskarżenia przez organy ścigania R. K. o popełnienie przestępstwa o tak znacznym ciężarze gatunkowym sprawia, iż wymieniony utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż R. K. został przyjęty do służby w dniu [...] grudnia 2011 r. Legitymuje się więc bardzo krótkim stażem służby, niemniej jednak w niespełna trzyletnim okresie służby był uczestnikiem zdarzeń, które mogą wpłynąć na negatywny odbiór społeczny Policji oraz naruszać jej ważny interes. Postawa policjanta, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego świadczy o tym, iż nie był on gotów przyjąć na siebie obowiązków wynikających z pełnienia służby w Policji i winien być usunięty z szeregów Policji. Zdaniem organu odwoławczego, samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroniłoby dobra służby w sposób dostateczny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy. Fakt ten nie pozostaje natomiast bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych przez jednostkę organizacyjną, w której skarżący pełnił dotychczas służbę. Poza jej dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych policjantów, długotrwałe, wynikające z zawieszenia w czynnościach służbowych zwolnienie z obowiązku realizacji zadań jednego z funkcjonariuszy, może wpływać demoralizująco na pozostałych, a także nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Ponadto, w praktyce oznacza, że skarżący, będąc policjantem, co najmniej przez kilkanaście miesięcy nie pełniłby służby pobierając przy tym 50% należnego uposażenia. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w powyższym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia R. K. ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes, który zdecydowanie przeważa nad interesem strony. Organ zaznaczył, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. był poprzedzony wymaganą opinią organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Jednocześnie wskazał, iż negatywne odniesienie się tejże organizacji do kwestii zwolnienia policjanta ze służby w Policji nie ma mocy wiążącej dla organu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności organ I instancji miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej instytucją o określonej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Zaznaczył, iż Policja nie może swej roli wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy nie mogą pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Zaskarżona decyzja spełnia zatem wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego organ odwoławczy stwierdził, iż nie może on zostać uwzględniony. W przedmiotowej sprawie nie występuje bowiem uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 135 k.p.a. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, w pełni zasadnym było zwolnienie R. K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. R. K. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na "ważny interes służby", podczas gdy prawidłowa subsumcja ustalonych faktów pod przepis normy prawej prowadzi do odmiennego wniosku, a także poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż policjant utracił nieposzlakowaną opinię i wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu funkcjonariusza Policji, - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego oraz niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej ją w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż organ odwoławczy wadliwie ustalił szereg okoliczności, na które w konsekwencji wadliwie powołał się w zaskarżonym rozkazie personalnym. Mianowicie, wbrew twierdzeniom organu, iż "samo już objęcie policjanta aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu sprawia, iż traci on autorytet (...)", Prokuratura nie sporządziła wobec skarżącego aktu oskarżenia, lecz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. umorzyła wobec skarżącego postępowanie karne odnośnie obydwu stawianych mu zarzutów. Niezrozumiałym jest zatem, na jakiej podstawie organ odwoławczy powołuje się na fakt oskarżenia policjanta o fakt popełnienia dwóch przestępstw i sporządzenia przeciwko niemu aktu oskarżenia, w sytuacji gdy ta okoliczność zupełnie nie miała miejsca. Niezrozumiałe jest również na jakiej podstawie organ odwoławczy wywodzi, iż "(...) nie ulega wątpliwości, że dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy", podczas gdy postępowanie karne zostało zakończone już przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżący zaznaczył, iż obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie spoczywa na organie, natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wskazuje, iż organ w sposób dowolny uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, kierując się z góry założonym "scenariuszem" o słuszności decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, organy Policji sprzeniewierzyły się zasadzie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, albowiem w sposób arbitralny streściły szereg uzasadnień rozkazów personalnych wydanych w innych sprawach, nie poddając analizie faktów ustalonych - często wadliwie - w tej konkretnej sprawie. Dodatkowo organy nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie podały przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Dotyczy to w szczególności braku podania przyczyn nieuwzględniania wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, których zeznania potwierdziłyby fakt braku istnienia przesłanek, które w ocenie organu uzasadniały zwolnienie skarżącego ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Podkreślił, iż skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach tej formacji, bowiem w postępowaniu karnym postawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w dyspozycji art. 289 § 1 k.k. i art. 178a § 1 k.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. został wydany z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia skarżącego – R. K. - ze służby w Policji. Jakkolwiek istnienie przesłanki ważnego interesu służby stwierdzane jest w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej, to jest to odrębna, samoistna przesłanka zwolnienia, stanowiąca wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego policjanta. Wprawdzie prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości trwania dalszego stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Decyzja podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy przede wszystkim od ustalenia, czy w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony. Zaznaczenia wymaga, iż w przypadku decyzji uznaniowych szczególny nacisk kładzie się na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wykładnia. Rozważania, które doprowadziły organ do wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia muszą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia, zwłaszcza decyzji uznaniowej, jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia powinny być zatem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681). Zaznaczyć również należy, że istotą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżane do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istota tej zasady polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wa 1996/95, publ. SNSA 1997, nr 1, poz. 345). Z tego względu na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego przeprowadzenia pełnego, merytorycznego postępowania, ponownej oceny dowodów, przeanalizowania w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i opinii, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił powyższych wymogów. Wydając zaskarżony rozkaz personalny, utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2014 r. na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do kontroli ww. rozkazu personalnego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które zaistniały w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu zaskarżony rozkaz personalny należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, wydany z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wziął bowiem pod uwagę, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), a zatem przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. wydał postanowienie o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko R. K., podejrzanemu o czyn z art. 289 § 1 k.k. i art. 178a § 1 k.k., wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu (art. 17 § 1 pkt k.p.k.) oraz o umorzeniu śledztwa w sprawie - wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa (art. 322 § 1 k.p.k.). Postanowienie to stało się prawomocne od dnia [...] lipca 2014 r. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ odwoławczy powołał okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie sprawy. Stwierdził w szczególności, iż "samo objęcie policjanta aktem oskarżenia, dotyczącym popełnienia przestępstw ściganych z urzędu, sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym", podczas gdy wobec skarżącego nie sporządzono aktu oskarżenia, a zatem powoływana przez organ sytuacja w ogóle nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, iż "samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroniłoby dobra służby w sposób dostateczny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy. Fakt ten nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych przez jednostkę organizacyjną, w której skarżący dotychczas pełnił służbę". Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić należy się ze skarżącym, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydał rozkaz personalny, który wykracza poza granice uznania administracyjnego i jako taki nosi cechy dowolności. W szczególności, organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakim etapie znajduje się prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Ostatnia informacja w tej kwestii, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, została przekazana Komendantowi Powiatowemu Policji w O. w piśmie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., gdzie stwierdzono, iż postępowanie przygotowawcze przeciwko podejrzanemu R. K. jest kontynuowane. Tymczasem, wobec wydania ww. postanowienia o umorzeniu śledztwa, rzeczą organu było dokonanie oceny, czy w świetle powyższego istnieją przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie Sądu, rozkaz personalny organu wyższego stopnia jakim jest Komendant Główny Policji, wydany w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a więc decydujący w istocie o jego dalszej drodze zawodowej, powinien być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a nadto powinien zawierać zindywidualizowane, rzetelne i wnikliwe uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wykazane zaś w niniejszej sprawie braki i zaniedbania organu stanowią o istotnym naruszeniu ww. przepisów, a nadto godzą w zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Konkludując Sąd stwierdza, że omówione powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ odwoławczy winien je wydać z uwzględnieniem dokonanej powyżej oceny prawnej. Nadto zobligowany będzie ustosunkować się do wszelkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponownie podda analizie przesłankę słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (art. 7 k.p.a.) w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Weźmie przy tym pod uwagę, że interes publiczny (interes służby) musi być skonkretyzowany w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego funkcjonariusza, poprzez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych i wykazanych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., które ze swej istoty powinno zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać, ani tym bardziej zastępować zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczanie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1938/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.