VII SA/Wa 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 82,80 (osiemdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie maiło następujący przebieg. W dniu 2 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] został zawiadomiony przez A. K., działającą w imieniu M. K. o konieczności interwencji organu w związku z robotami budowlanymi w lokalu nr [...] oraz lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w W. W dniu 3 września 2013 r., doszło do kontroli przeprowadzonej w ww. lokalach, Inicjatorka postępowania, zawiadomiona przez organ o kontroli, nie została wpuszczona do lokali przez władającą nimi. W toku czynności organ ustalił, co uzewnętrznił w protokole, że doszło w tych lokalach do robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały przeprowadzone zgodnie że sztuką budowlana - postawiono ścianki działowe be ingerencji w ściany nośne, w nich ulokowano otwory. Z protokołem kontroli zapoznano wnioskodawczynie, która nie zgłosiła żadnych uwag. Po ustaleniach przeprowadzonych w ww. zakresie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] września 2013 r., umorzył je wskazując na brak podstaw prawnych do podjęcia interwencji z tytułu nadzoru budowlanego . W wyniku rozpoznania odwołania M. K. zapadła, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, co do braku potrzeby wydawania jakichkolwiek nakazów w związku z kontrolowanymi robotami. Doszło do połączenia lokali, co pozostaje poza kognicją nadzoru budowlanego, gdy zważyć, że nie wiązało się z ingerencją ściany nośne budynku. Organ w nawiązaniu do przepisu art. 105 k.p.a. , stanowiącego podstawę decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym z bezprzedmiotowością, o której mowa w ww. przepisie mamy odczynienia, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. I właśnie taka sytuacja zaistniała – wynik kontroli wskazał, że nie ma podstaw do prowadzeni postępowania w świetle ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ drugiej instancji stwierdził, że wprawdzie doszło w posterowaniu pierwszoinstancyjnym do naruszenia zasady opisanej w art. 10 k.p.a., wydano decyzję przed upływem terminu do zajęcia stanowiska przez stronę, to jednak nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W świetle orzecznictwa sądowego strona może skutecznie powołać się na ww. naruszenie procedury wówczas gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem odwołująca się nie wykazała, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosła M. K. reprezentowana przez A. K. Podniosła w szczególności, że roboty budowlane, których przeprowadzenie zostało zgłoszone nadzorowi budowlanemu wykonano bez jej zgody jako współwłaścicielki budynku. Skoro doszło zaś do naruszenia prawa własności to nie było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania. Żądanie skargi i jej uzasadnienie w profesjonalny sposób zostało sprecyzowane przez pełnomocnika skarżącej reprezentującą ja z urzędu w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2015 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów, potwierdzających w szczególności tytuł prawny skarżącej do nieruchomości, nie wskazując konkretnej tezy dowodowej. Tak określone żądanie skargi, pełnomocnik oparł na zarzucie naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Podniósł naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy zachodziła konieczność wyjaśnienia zakresu robót w tym robót związanych z otworem okiennym oraz kwestii ich zakwalifikowania z uwzględnieniem definicji wynikającej z art. 3 pkt 6-8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika doszło też do naruszenia zasady postępowania administracyjnego opisanej w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 poprzez brak umożliwienia skarżącej czynnego udziału w oględzinach jakie organ przeprowadził w dniu 23 września 2013 r., Pełnomocnik podniósł też naruszenia art. 29 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dowolne przytyjecie, że inwestor dokonał na przedmiotowej nieruchomości prac, które nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższej argumentacji pełnomocnik wskazał na pobieżne ustalenie zakresu robót i brak uwzględnienia , że sam projekt wykonywanych robót nosi tytuł "Projekt Przebudowy (...)". Skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości nie została dopuszczona do posiadania nieruchomości, mimo to dla czynności przebudowy i połączenia lokali konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, skoro te przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 199 k.c. ). Takie oświadczenie wymagane jest również w związku z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik podniósł, że organ zaniechał spowodowania dopuszczenia pełnomocnika skarżącej do czynności w lokalach objętych robotami. Fakt odnotowania, że organ zapoznał pełnomocnika skarżącej z treścią protokołu nie zmienia oceny , że doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Protokół z czynności, w których nie uczestniczyła strona nie ma waloru dowodowego. Osoby, które są we władaniu przedmiotu oględzin są zobowiązane do ich okazania, a organ ma środki przymusu dla odmawiających wynikające z art. 88 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Zaskarżona i poprzedzająca ja decyzja zapadły w wyniku podjęcia przez organ nadzoru budowlanego, na wniosek skarżącej, czynności kontrolnych w zakresie robót budowlanych na nieruchomości wskazanej we wniosku. Zakres robót budowlanych, został ustalony w wyniku przeprowadzonej kontroli na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. Ustalenia zostały uzewnętrznione w formie protokołu, z którym pełnomocnik skarżącej został zapoznany wobec niedopuszczenia do udziału w czynnościach kontroli przez władająca lokalami. Należy podkreślić charakter przeprowadzonych przez organ czynności. Doszło do kontroli przewidzianej w przepisie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 81 wyżej wymienionej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. To właśnie tym ustawowym przesłankom odpowiadają czynności organu z dnia 3 września 2013 r. Pełnomocnik skarżącej niezasadnie utożsamił je z oględzinami przeprowadzanymi w trybie art. 79 k.p.a. Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81a ust. 2 p.b. czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie - art. 81a ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca - jej pełnomocnik, została o kontroli zawiadomiona przez organ, ale nie była koniecznym uczestnikiem jej przeprowadzenia w świetle ww. przepisów. Odmowa inwestorów robót, co do wpuszczenia na teren kontroli, była dla organu wiążąca i wbrew zarzutom skargi nie miał żadnych podstaw do jej kwestionowania. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych - czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, po tych czynnościach kontrolnych wszczął postępowanie, a następnie umorzył je jako bezprzedmiotowe w świetle wyników kontroli. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1500/09, LEX nr 743275). W okolicznościach niniejszej sprawy, umorzenie wszczętego postępowania, które okazało się bezprzedmiotowe Sąd ocenił jako dopuszczalną formę rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżąca kwestionując ustalenia pokontrolne organu w zakresie przeprowadzonych na nieruchomości robót, zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i przed sądem nie precyzuje konkretnie robót, które jej zdaniem organ pominął lub źle zakwalifikował. Tymczasem wbrew jej wskazaniom nie każde roboty budowlane, także dotyczące otworów drzwiowych i okiennych, objęte są wymogiem pozwolenia na budowę czy tez zgłoszenia. Także dokumenty złożone w załączeniu pisma procesowego z dnia 23 kwietnia 2015 r., nie wniosły istotnych dla sprawy danych. Tym samym nie ma podstaw, by odmówić wiarygodności ustaleń i oceny wyspecjalizowanego organu w zakresie nadzoru budowlanego. Okoliczności związane z realizowaniem przez skarżącą jej prawa współwłasności nieruchomości i podnoszone ograniczenia jaki wobec niej czynią pozostali współwłaściciele pozostaje poza kognicją nadzoru budowanego i Sądu kontrolującego zaskarżona decyzję. Także łączenia lokali, czy też ich faktycznego wyodrębniania - o ile wiąże się z robotami, które mają przymiotu legalności w świetle ustawy Prawo budowlane - nie mogą skutkować ingerencji nadzoru budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)