II SA/Ol 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r., J. P. zwrócił się do Burmistrza A o udostępnienie informacji publicznej w zakresie miesięcznej wysokości wynagrodzenia brutto asystenta Burmistrza W. J. w poszczególnych miesiącach od zatrudnienia do dnia 24 czerwca 2013 r., wysokości brutto wypłaconych temu pracownikowi premii lub nagród w powyższym okresie, aktualnego i pierwszego zakresu obowiązków W. J. oraz informacji, kiedy i ile razy zmieniano zakres obowiązków tego pracownika. Burmistrz Miasta A, działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p."), decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Organ podał, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Burmistrz wyjaśnił, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K. k., zaś na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobę pełniącą funkcję publiczną określa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dalej organ wskazał, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W ocenie organu osoba zatrudniona na stanowisku asystenta burmistrza nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem udzielenie szczegółowych informacji o wysokości wynagrodzenia i premii tego pracownika podlega ochronie z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, jako jednego z atrybutów dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 i art. 24 K.c. Dlatego też należało odmówić udzielenia informacji o wynagrodzeniu i innych jego składnikach asystenta burmistrza. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., organ I instancji przesłał skarżącemu "Zakres obowiązków asystenta Burmistrza" W. J. i "Zwiększenie zakresu obowiązków asystenta Burmistrza". Od decyzji z "[...]", skarżący złożył odwołanie, zarzucając między innymi, że organ I instancji udzielił mu odpowiedzi po upływie ustawowego terminu. Ponadto wywiódł, że doradcy i asystenci burmistrza, wymienieni w ustawie o pracownikach samorządowych, powoływani przez burmistrza na stanowiska finansowane ze środków publicznych, nie mogą być zaliczeni do osób pełniących wyłącznie czynności usługowe. Pracownicy ci, zdaniem odwołującego się, są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że stanowiska asystentów i doradców, jako nowa kategoria pracowników samorządowych, została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2009 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Kolegium wyjaśniło, że stosunek pracy z tymi pracownikami nawiązywany jest na podstawie umowy o pracę na czas określony i może być rozwiązany w każdym czasie, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Doradcy i asystenci nie mają obowiązku składania ślubowania i nie dotyczą ich także przepisy o naborze. Nie są oni także poddawani okresowej ocenie pracowniczej. Nie stosuje się w stosunku do nich art. 30 ust. 1 tej ustawy, przewidującego zakaz wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Organ wyjaśnił, że oświadczenie majątkowe osoby te składają tylko na żądanie pracodawcy, co oznacza, że w braku takiego żądania, nie muszą składać takiego oświadczenia ani w trakcie podejmowania pracy, ani w czasie trwania zatrudnienia. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że dla prawidłowej wykładni pojęcia "funkcjonariusza publicznego", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się legalną definicją tego pojęcia zawartą w art. 115 § 13 K.k., który przewiduje, że funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe (np. sekretarki, telefonistki, pracownicy obsługi technicznej), a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (np. we władzach samorządu zawodowego, izbach rzemieślniczych, organizacjach kombatanckich). Organ przywołał też tezę, zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zatem bezprzedmiotowe – w ocenie organu – jest postępowanie w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz poglądy doktryny. Podał, że jest dziennikarzem i chciał poddać publicznej ocenie informacje o wydatkach ze środków publicznych. Wskazał, że z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych wynika zasada jawności i przejrzystości gospodarki finansowej w sferze finansów publicznych. Skarżący wywiódł, że asystent burmistrza pełni funkcje publiczne i jako taki jest funkcjonariuszem państwowym. Funkcja asystenta jest związana, bowiem z wykonywaniem zadań przez organ wykonawczy gminy i ma charakter polityczny. Skarżący podniósł, że art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) nie pozwala na zaliczenie stanowiska asystenta do stanowisk pełniących funkcje usługowe i pomocnicze. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1048/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. P., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Sieć Obywatelska A złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn.. akt I OSK 796/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutamii wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. (I OSK 796/14) mają zatem pierwszorzędne znaczenie i są wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W orzeczeniu tym podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie asystent Burmistrza A, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym kontekście zauważono, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe, bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziałują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował dalej, że rozważając zatem możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów. Mając na uwadze powyżej zaprezentowane stanowisko zawarte w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wydane decyzje są bowiem sprzeczne z wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy rozpoznając sprawę ponownie zastosują się do oceny prawnej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 powołanej ustawy.