I OSK 1375/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 963/14 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 963/14, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku B. P. z dnia 18 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. P., wnioskiem z 18 lutego 2011 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich informacji publicznych o działalności Kancelarii Prezesa Rady Ministrów publikowanych na stronie internetowej www.kprm.gov.pl w wersji papierowej lub elektronicznej. W odpowiedzi został poinformowany, pismem z 1 marca 2013 r., że żądane informacje funkcjonują w obiegu publicznym i można się z nimi zapoznać na stronie www.premier.gov.pl. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów B. P. podniósł, że domagał się udostępnienia informacji o działalności Urzędu Rady Ministrów, które są publikowane za pomocą kanału informacyjnego innego aniżeli Biuletyn Informacji Publicznej. Zatem taka informacja jest informacją publiczną i powinna być - na wniosek skierowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - udostępniona. Wyrokiem z 15 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 158/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę, wskazując, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie podejmuje stosownych czynności, tj. nie udostępnia jej w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a nie w sytuacji, gdy odmawia przekazania informacji, która już została udostępniona przez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W wyniku skargi kasacyjnej B. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący domagał się udostępnienia informacji opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a zatem nie można było uznać, iż sprawa została wyjaśniona, a wydane w niej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zobowiązał organ administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego. W uzasadnieniu, powołując się na związanie wykładnią dokonaną przez NSA wynikające z art. 190 p.p.s.a., w ślad za NSA wskazał, że z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) wynika, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek, bez względu na to, czy funkcjonują w obiegu publicznym - na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także, czy dostęp do tych informacji domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w BIP, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt niniejszej sprawy nie wynika, że wszystkie informacje zawarte na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są opublikowane w BIP, co potwierdziła Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. Wobec powyższego, zawarty w skardze zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej był zdaniem Sądu I instancji uzasadniony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes Rady Ministrów, zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie ma on zastosowanie, podczas gdy nie ma on zastosowania, gdy dana informacja funkcjonuje już w obiegu publicznym. Ponadto zarzucono też naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, podczas gdy stan faktyczny sprawy powinien skutkować oddaleniem skargi, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że do informacji już funkcjonujących w obiegu publicznym nie ma zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie do informacji publicznych, które już znajdują się w obiegu publicznym, prowadzi do nakładania na organy obowiązane do ich udostępniania obowiązku, który w istocie ma służyć nadmiernemu formalizmowi a nie zapewnieniu obywatelom prawa do informacji publicznej. Przyjęcie takiego stanowiska spowoduje zbędne dublowanie czynności przez podmioty zobowiązane. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożył B. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi, które są zamieszczone na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów www.premier.gov.pl. Ale nie wszystkie są zamieszczone także w Biuletynie Informacji Publicznej. W tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie tych informacji publicznych. W skardze kasacyjnej zarzuca się przede wszystkim naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskowana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym, a przez to uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zatem należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 34/14). W związku z tym, Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd administracyjny. Z art. 190 p.p.s.a. wprost wynika ponadto, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 34/14) stwierdził, że: "Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek, bez względu na to, czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie". Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w sposób jasny wskazał, że funkcjonowanie informacji w obiegu publicznym tj. na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jeżeli nie jest ona umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku udostępnienia takiej informacji na wniosek. Sąd pierwszej instancji zastosował się w zaskarżonym wyroku do tej wykładni. Skarżący kasacyjnie organ administracji, wbrew oczywistej dyspozycji art. 190 p.p.s.a., podjął w skardze kasacyjnej próbę podważenia wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p dokonanej przez NSA twierdząc, że funkcjonowanie żądanej informacji publicznej w obiegu publicznym zwalniało organ od udostępnienia wnioskodawcy tych informacji. Zatem zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jako naruszające art. 190 p.p.s.a., nie mogły osiągnąć zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną stwierdza, że podziela wykładnię art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 34/14). Sposoby udostępniania informacji publicznej zostały wyczerpująco określone w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. tj. w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Natomiast w treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zatem z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby funkcjonowanie informacji w obiegu publicznym zwalniało podmiot zobowiązany od udzielenia takiej informacji na wniosek, oczywiście poza przypadkami o których mowa w art. 11 pkt 1 i 2 u.d.i.p. tj. wyłożenia lub wywieszenia informacji publicznej w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją. Skoro z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca zwolnił podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej tylko w sytuacji, gdy jest ona opublikowana w BIP (jako funkcjonująca w obiegu publicznym), to znaczy, że inne informacje funkcjonujące w obiegu publicznym podlegają udostępnieniu na wniosek. Podzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie, wymagałaby wyraźnego zwolnienia podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej od udostępniania wszystkich informacji publicznych funkcjonujących w obiegu publicznym. Wynikające z obowiązujących obecnie przepisów wyraźne ograniczenie tego zwolnienia, tylko do informacji publicznych opublikowanych w BIP, czyni niemożliwym uznanie stanowiska skarżącego kasacyjnie za zasadne. W tej sytuacji nie jest też trafne stanowisko autora skargi kasacyjnej o potrzebie odwołania się do celu ustawy. Podnoszoną w skardze kasacyjnej kwestię konieczności zapobieżenia ewentualnego dublowania udzielania informacji publicznych i związanego z tym utrudniania funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, należy rozważać jedynie jako postulat de lege ferenda, bowiem aktualne, jak już wyżej wskazano, jasne uregulowania u.d.i.p. to uniemożliwiają. Ponadto wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie mogłaby prowadzić do utrudnienia uzyskania informacji publicznej przez zainteresowane podmioty, które nie mają dostępu do internetu bądź nie potrafią z niego korzystać. Należy zauważyć, iż dostęp do sieci teleinformatycznych i biegłość w posługiwaniu się komputerem nie są powszechne. Rozwiązanie polegające na udostępnieniu informacji publicznej wyłącznie poprzez internet, jakkolwiek nowoczesne i stosunkowo tanie, może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wydaje się, że ustawodawca, biorąc pod uwagę wymogi tej konstytucyjnej zasady oraz zarówno interes podmiotów uprawnionych do otrzymania informacji publicznych jak i podmiotów zobowiązanych do ich udostępniania, wprowadził regulację zwalniającą podmiot zobowiązany z tego obowiązku tylko w sytuacji zamieszczenia jej w powszechnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej. Konstrukcja Biuletynu stosownie do przepisów art. 8 i 9 u.d.i.p. i wydanego na podstawie art. 9 ust. 5 u.d.i.p. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68 ze zm.) podlega w porównaniu do zwykłej strony WWW znacznemu sformalizowaniu, co zapewnia nie tylko łatwą dostępność do informacji publicznych ale także ich wiarygodność. Należy też zauważyć, że stosownie do § 9 ust. 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia strony podmiotowe BIP prowadzone są w formie odrębnych stron WWW. W przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., posiada własną stronę WWW, stronę podmiotową BIP utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tej strony przez umieszczenie na stronie głównej WWW linku zawierającego logo BIP, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP. Strona WWW podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia. Z tego wynika, że prawodawca dopuścił możliwość istnienia równolegle zarówno odrębnej strony internetowej podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej jak i strony tego podmiotu udostępnianej w Biuletynie. Jednak ustawodawca nie zdecydował się na zapis w ustawie dotyczący ogólnego zwolnienia z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdy informacja publiczna funkcjonuje w obiegu publicznym, a jedynie gdy funkcjonuje w Biuletynie Informacji Publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12 i wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach wskazanych w skardze kasacyjnej, które to stanowisko w zasadzie nie zostało w nich uzasadnione. Z podanych względów, skoro nie wszystkie żądane informacje zawarte na stronie internetowej organu www.premier.gov.pl zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zasadny zarzut bezczynności organu i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego w pierwszej instancji nie orzeczono w wyroku, bowiem skarżący nie wykazał aby w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł także o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.