II OSK 2428/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 179/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 179/15 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on oparty na następujących ustaleniach. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z zm.), dalej określanej jako "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku [...] o wydanie warunków zabudowy dotyczących budowy budynku letniskowego na działce nr [...] w K., obręb K., gm. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu, decyzja byłaby niezgodna z art. 13 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) oraz Regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego, które nie pozwalają na lokalizację budynków letniskowych na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. [...] złożyli od ww. decyzji odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej określanej jako "K.p.a." oraz art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że na podstawie obowiązujących przepisów nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku letniskowego. [...] zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegającego na pominięciu odniesienia się do argumentów z odwołania, w szczególności w kwestii pojęcia altany i stosowania do domku letniskowego ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do błędnych ustaleń, iż na terenie ogrodów działkowych nie można wybudować innego obiektu niż altana. Ponadto, zdaniem skarżących, organ naruszył art. 8 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji wskazał, że i tak skarżący nie otrzymają pozwolenia na budowę, chociaż nie jest to przedmiotem postępowania, przez co naruszył podstawową zasadę prawa administracyjnego, tj. działania w sposób budzący zaufanie do uczestników postępowania, ponieważ odniósł się do kwestii otrzymania pozwolenia na budowę, które byłoby rozstrzygane dopiero w przyszłości w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. 2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazana w nim przesłanka nie została spełniona i przyjęcie, że Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych może być traktowany jako przepis odrębny, 3) art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenach rodzinnych ogrodów działkowych można wybudować jedynie altanę o wskazanej w Prawie budowlanym powierzchni zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że jest okolicznością bezsporną, że zamierzenie inwestycyjne skarżących planowane jest na działce znajdującej się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "L." w K. i teren ten nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Sąd przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że organy zasadnie uwzględniły przy rozpoznawaniu sprawy przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd przypomniał cel istnienia rodzinnych ogrodów działkowych a następnie zwrócił uwagę na art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowiący, że na terenie działki nie może znajdować się altana, której powierzchnia zabudowy przekracza powierzchnię określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 oraz z 2014 r. poz. 40). Wskazany przepis ustawy Prawo budowlane stanowił natomiast, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi o bezpodstawności rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał, że w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów, niedopuszczalne było wznoszenie na działkach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych altan i obiektów gospodarczych, czy w ogóle jakichkolwiek innych obiektów przeznaczonych na pobyt w nim ludzi, przekraczających określone parametry. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zmienia okoliczność błędnego wskazania przepisów Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego jako przepisów prawa powszechnie obowiązującego. [...], działając poprzez pełnomocnika, na podstawie art. 173 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", zaskarżyli w całości opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji było obarczone wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; b) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy: c) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenach rodzinnych ogrodów działkowych można wybudować jedynie altanę do wskazanej w ustawie Prawo budowlane powierzchni oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegającego na pominięciu odniesienia się do argumentów skarżących wskazanych w odwołaniu, a także nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci: a) błędnej wykładni art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych polegającej na przyjęciu, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych można budować wyłącznie altany i inne obiekty gospodarcze; b) błędnej wykładni art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dniu wydania decyzji przyjmując, że "niedopuszczalne jest wznoszenie na działkach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych altan i obiektów gospodarczych czy w ogóle jakichkolwiek innych obiektów przeznaczonych na pobyt w nim ludzi przekraczających powyższe parametry" podczas gdy ww. przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji wskazują jedynie na fakt, iż altany i inne obiekty gospodarcze o podanych parametrach nie wymagają pozwolenia na budowę a altany przekraczające powyższe parametry nie mogą znajdować się na rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem skarżących kasacyjnie, z przepisów tych nie wynika kategoryczny zakaz budowy domków letniskowych, obiektów gospodarczych czy jakichkolwiek innych obiektów przeznaczonych na pobyt w nich ludzi przekraczających te parametry. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto, na podstawie art. 203 P.p.s.a. wnieśli o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali wady przeprowadzonego postępowania administracyjnego i Sąd na podstawie tych przesłanek powinien skargę uwzględnić. Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać sprawę z punktu widzenia legalności całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd lakonicznie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zebrało pełen materiał dowodowy i rozstrzygnęło sprawę w oparciu o całokształt tegoż materiału, choć ze wskazanych przez skarżących twierdzeń wynika odmiennie. Skarżący kasacyjnie podnieśli bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich argumentów przedstawionych w skardze (winno być "w odwołaniu"), w szczególności dotyczących wykładni przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane, która miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium było zobowiązane do wskazania przyczyn z powodu których konkretnym argumentom nie dało wiary, np. w zakresie interpretacji pojęcia altany, która w brzmieniu ówczesnej ustawy nie była zdefiniowana, a także w zakresie stosowania ustawy Prawo budowlane do obiektów innych niż wskazane w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto, Kolegium oparło swoją decyzję na błędnej interpretacji prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, iż Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych jest "przepisem odrębnym" o którym mowa w tym artykule, pomimo że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dominuje pogląd, iż przepisem odrębnym może być tylko akt powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ administracji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. a także dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przyjmując, iż na terenie rodzinnych ogrodów działkowych można wybudować jedynie altanę bez pozwolenia na budowę oraz, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych nie można wybudować innych obiektów z pozwoleniem budowlanym, którą to błędną wykładnię Sąd Wojewódzki bezpodstawnie podtrzymał. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że przepis art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych odnosi się wyłącznie do altan. Nie odnosi się natomiast do jakichkolwiek innych obiektów przeznaczonych na pobyt w nim ludzi a zatem skoro o innych obiektach ten przepis nie stanowi i nie zakazuje ich wznoszenia to w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest domek letniskowy powinny znaleźć zastosowanie ogólne normy prawa dotyczące inwestycji budowlanych, tj. ustawa Prawo budowlane. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych ani ustawa Prawo budowlane nie wprowadzają żadnego zakazu budowania na terenach działek innych obiektów budowlanych, w tym obiektów wybudowanych w oparciu o pozwolenie budowlane. Ponadto, w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych nie jest w żadnym aspekcie uregulowany proces budowlany. Prawo budowlane wyłącza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia budowy altany o wskazanych tam parametrach. Jednak przekroczenie tych parametrów skutkowałoby koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Tak m.in. A. Kosicki {komentarz LEX 2014) "Budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Unormowanie w komentowanymi przepisie oznacza więc wyłączenie spod ingerencji organów budowlanych wszelkich robót kwalifikowanych jako budowa określonego w nim obiektu budowlanego (altany, obiektu gospodarczego), o ile obiekt ten odpowiada podanym w nim warunkom. Dopiero więc przekroczenie powyższych parametrów i wymogów stwarza konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę." Skarżący podnieśli również, że pojęcie altany nie zostało zdefiniowane w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych (w brzmieniu ustawy na dzień wydania decyzji) a zatem nie ma jednoznacznych kryteriów, aby traktować domek letniskowy jako obiekt tożsamy z altaną. W Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, PWN, Warszawa 1958, altana to "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi", z kolei w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza, PWN, Warszawa 2006, altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". W oparciu o powyższe definicje domek letniskowy, będący przedmiotem wniosku skarżących, nie jest tożsamy z altaną. Prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż domek letniskowy, jako obiekt inny niż altana i o większych parametrach, może być wybudowany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych po uzyskania pozwolenia na budowę. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 25/11, który w uzasadnieniu wskazał, że: "Jak wynika z akt sprawy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, nie odpowiada swoimi parametrami i przeznaczeniem obiektom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a tylko takie mogą powstawać na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych bez wymaganego pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przekroczenie wielkości zabudowy i zmiana przeznaczenia obiektu, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji przepisów ww. staje się w świetle prawa samowolą budowlaną. Jeżeli inwestor ma zamiar na terenie rodzinnych ogrodów działkowych budować inny obiekt, niż te które są zgodnie z art. 29 ust. pkt 4 Prawa budowlanego dozwolone, powinien wystąpić z wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ powyższy przepis stanowi wyjątek od ogólnej zasady, nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Tym samym nie można przyjąć poglądu o budowie w rodzinnych ogrodach działkowych tzw. bliźniaczych altan, co proponuje się w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący mieli zamiar budowy tego typu obiektów nieprzewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, powinni wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę." W ocenie skarżących kasacyjnie, chociażby z powyższego wyroku jednoznacznie wynika, że brak regulacji w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych co do budynków czy innych obiektów budowlanych nie powoduje, że takie obiekty nie mogą powstać na terenie ogrodów działkowych. Mogą one powstać jednakże po uprzednim otrzymaniu pozwolenia na budowę (i we wcześniejszym etapie decyzji o warunkach zabudowy). Takie stanowisko jest o tyle zrozumiałe, że leży to w daleko idącym interesie publicznym, gdyż konieczność uzyskiwania pozwoleń na budowę powoduje, że organy administracji publicznej mają pełen nadzór nad planowaną inwestycją. Co więcej, w dalszej kolejności właściciel budynku będzie musiał dokonywać na przykład przeglądów okresowych budynku. Zatem z punktu widzenia interesu publicznego konieczność przejścia procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i następnie pozwolenia na budowę jest korzystniejsza niż brak uzyskania takich pozwoleń. Powołane powyżej stanowisko jest słuszne, gdyż art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych odnosi się do obiektów, które można wybudować bez pozwolenia, nie zakazuje zaś budowy innych obiektów z pozwoleniem budowlanym. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego doszedłby do odmiennych wniosków niż te, które wskazał w uzasadnieniu do wyroku i uwzględniłby skargę. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną i argumentację w niej zawartą dodatkowo poddając w wątpliwość, czy art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mieści się w kategorii "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W tym aspekcie pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił trzy przykładowe możliwości odczytywania zależności art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami Prawa budowlanego, opowiadając się za poglądem, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie jest regulacją szczególną w stosunku do Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wyłącza dopuszczalności budowy altan oraz obiektów budowlanych itp. o parametrach większych niż wskazane w art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, niezależnie od tego, czy za pozwoleniem na budowę czy też bez. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych należą do sfery prywatnoprawnej, nie zawierają regulacji państwo-jednostka, nie zawierają elementów typowych dla stosunku publicznoprawnego np. sankcji administracyjnej i dróg ochrony prawnej przewidzianych w K.p.a. Sankcje za naruszenie tych przepisów mają charakter prywatnoprawny -wypowiedzenie umowy (art. 36 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wobec tego, że skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów uchybienia przez Sąd Wojewódzki przepisom prawa procesowego. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., przejawiającego się w zaniechaniu zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i braku wskazania w uzasadnieniach obu decyzji dowodów na jakich organy oparły ustalenia faktyczne sprawy. Formułując zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w skardze kasacyjnie winno się wykazać na czym konkretnie polegało to uchybienie i że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił jakich to środków dowodowych zaniechały przeprowadzenia organy, jakiego rodzaju dowody powinny zostać zgromadzone i na jaką okoliczność. Nie jest również wiadomym jakie dowody miałyby zostać pominięte i nierozważone przez organy w toku postępowania. Brak precyzyjnego wskazania dowodów, których organ miał nie uwzględnić przy rozpoznawaniu sprawy czyni zarzuty wymienione w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej nieuzasadnionymi. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zamieszczony w pkt 1 lit. c skargi kasacyjnej, mający polegać na zaniechaniu przedstawienia w uzasadnieniu decyzji dowodów na jakich zostały oparte ustalenia faktyczne. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia szerszego postępowania dowodowego. Postępowanie to przeprowadzone zostało w oparciu o wnioski skarżących kasacyjnie z dnia 16 maja 2014 r. (jeden złożony na formularzu urzędowym, drugi w piśmie zawierającym szersze jego uzasadnienie). Nie było przy tym sporne kto jest podmiotem inicjującym postępowanie oraz jaki jest zakres żądania wyznaczający przedmiot sprawy. Organy administracji obu instancji nie uchybiły przy tym wymogom jakie stawia uzasadnieniu decyzji administracyjnej przepis art. 107 § 3 K.p.a. prawidłowo wskazując przedmiot postępowania oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Trafnie ocenił to Sąd Wojewódzki nie dostrzegając w tym zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który miałby polegać na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu skargi naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, że Sąd przedstawił w nim ocenę zarzutu skargi o błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prezentując w sposób jednoznaczny własne stanowisko w tej kwestii. Próba podważenia trafności stanowiska Sądu w tym zakresie nie może być oparta na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który normuje wyłącznie wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego wymogom tym nie uchybia. W ramach sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. art. 29 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wznoszenie na działkach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych altan i obiektów gospodarczych czy w ogóle jakichkolwiek innych obiektów przeznaczonych na pobyt w nich ludzi, przekraczających określone parametry powierzchni zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązujący w dacie orzekania przez organy art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowił, że na terenie działki nie może znajdować się altana, której powierzchnia zabudowy przekracza powierzchnię określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 oraz z 2014 r. poz. 40). W myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z powołanych przepisów wynika, że na terenie działki możliwe było sytuowanie altany, której powierzchnia zabudowy nie mogła przekraczać 35 m2. Celem odesłania zamieszczonego w art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych do art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane było bowiem wyłącznie określenie maksymalnej powierzchni zabudowy terenu działki altaną i wysokości dachów, nie zaś regulowanie zagadnień związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę albo realizacji przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia. Okoliczność, że w przepisach Prawa budowlanego zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o określonych parametrach nie jest równoznaczna z tym, że realizacja obiektów o większej powierzchni zabudowy jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia budowę. Na przeszkodzie temu stoi właśnie przepis szczególny jakim jest art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który określa graniczną powierzchnię zabudowy terenu działki. Trafnie ocenił to Sąd Wojewódzki stając na stanowisku, że przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto, analiza przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prowadzi do wniosku, że na terenie działki nie może zostać zlokalizowany inny, prócz altany, budynek przeznaczony na pobyt ludzi. W przedmiotowej ustawie dopuszczono sytuowanie na terenie rodzinnych ogrodów działkowych różnego rodzaju obiektów budowlanych. W myśl art. 2 pkt 9 ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o: infrastrukturze ogrodowej - należy przez to rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zatem o ile na terenie rodzinnych ogrodów działkowych może być wybudowany szereg obiektów budowlanych, to wymienione w art. 2 pkt 9 ustawy budynki i budowle musiałyby służyć wspólnemu użytkowaniu oraz zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast na działce wchodzącej w skład ogrodu działkowego tego rodzaju obiektów, które zaliczają się do infrastruktury ogrodowej, mających służyć wyłącznie potrzebie jej użytkownika, możliwości ich realizacji przepisy zabraniały. Nie byłoby również zgodne z założeniem racjonalnego prawodawcy uznanie, że pomimo wprowadzenia zakazu budowania na terenie działki jakiejkolwiek altany o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 (niezależnie od przesłanki uzyskania bądź nie pozwolenia na budowę), możliwe byłoby wybudowanie altany, czy też domu letniskowego o większej powierzchni zabudowy. Odnosząc się do powoływanego przez autora skargi kasacyjnej fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 25/11 należy stwierdzić, że był on wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), która przestała obowiązywać wraz z wejściem w życie 19 stycznia 2014 r. ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i właściwie ocenił pod tym względem zgodność z prawem zaskarżoną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając powyższe okoliczności na uwadze wobec braku przedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasadnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.