I OSK 533/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 258/15 w sprawie ze skargi B.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 258/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B.Ś.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d, art. 12 ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń, oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 836 z zm.), oraz art. 104 Kpa – Burmistrz W. decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r.. nr [...]orzekł o uznaniu wypłaconych świadczeń B.Ś, z funduszu alimentacyjnego od 1 września 2014 r. do 30 września 2014r. w kwocie 500,00 zł za nienależnie pobrane, ustalając że od tych świadczeń naliczone zostaną odsetki ustawowe od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. W odwołaniu B.Ś. wskazała, że zobowiązany do płacenia alimentów posiada zaległości alimentacyjne i z uwagi na dobro dziecka ww. decyzja jest niesłuszna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...]stycznia 2015r.. nr [...]utrzymało w mocy ww. decyzję wskazując, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma na celu wsparcie osób które, nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 pkt 7 lit. a tej ustawy, według którego świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości jest świadczeniem nienależnie pobranym. Definicję "nienależenie pobranego świadczenia" ustala art. 2 pkt 7 ppkt d, w myśl którego jest to "świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania, otrzymała alimenty. Na powyższą decyzję B.Ś.złożyła skargę "ze względu na błędy formalne oraz natury etycznej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dalszej części uzasadnienie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...]października 2013 r., nr [...]przyznał skarżącej B.Ś. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionego dziecka P.Ś. na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Z akt wynika także, że ustalono w wyniku uzyskania informacji od Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w M., iż w dniu [...]listopada 2014 r. skarżąca B.Ś.oświadczyła, że [...] września 2014 r. dłużnik alimentacyjny wypłacił jej bezpośrednio kwotę 700 zł. Okoliczności otrzymania od dłużnika kwoty 700 zł skarżąca nigdy nie negowała i to zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze. Sąd podniósł, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi w art. 19 ust. 1, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są zobowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z akt wynika także, że skarżąca była pouczona o konieczności informowania organu o zaistnieniu jakiejkolwiek zmiany mającej wpływ na otrzymywane świadczenia. Nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 2 pkt 7 przywołanej ustawy to świadczenia: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania, otrzymała alimenty, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: - należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, - należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, - należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, - należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez skarżącą B.Ś. od 1 września 2014 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 500,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi, zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.Ś.zarzucając mu naruszenie: 1. art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że otrzymanie świadczenia alimentacyjnego poza postępowaniem egzekucyjnym uznać należy, za niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 cyt. ustawy i tym samym za świadczenie nienależnie pobrane; 2. art. 28 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do naruszenia kolejności zaspokajania świadczeń - pominięcia zaspokojenia w pierwszej kolejności należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy; 3. art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 i 24 ust 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 2 ust 7 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów polegające na pominięciu okresu dwumiesięcznego, w którym zaistnieć musi niemożność wyegzekwowania "pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów"; 4. art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie polegające na nie zbadaniu okoliczności, czy wypłacone przez dłużnika alimentacyjnego świadczenie zostało w istocie zaliczone na poczet świadczenia przypadającego na okres bieżący, objęty decyzją przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego. 5. art. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności okoliczności czy skarżąca zaliczyła otrzymaną ratę alimentacyjną od dłużnika alimentacyjnego na poczet alimentów odpowiadających okresowi otrzymania świadczenia alimentacyjnego (wrzesień 2014 r.), a więc z pominięciem kolejności zaliczania spłat określonych w art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt. 1 - 4 strona podniosła, że organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły sytuacji, na poczet których zaległości bezpośrednio wpłacone skarżącej alimenty, były zaliczone. Czy zaliczała je na poczet najbardziej odległej zaległej raty, czy też bieżącej (we wrześniu 2014 r.). Można domniemywać z pism skarżącej, że zaliczała ona otrzymane alimenty na poczet najdalszej idącej zaległości ( k. 83 akt organu, odwołanie k. 86 akt organu, art. 451 § 3 Kc). Nie może budzić wątpliwości, że wciąż istnieje znaczne zadłużenie po stronie dłużnika alimentacyjnego w wysokości około 3000 zł ( informacje komornicze: k. 81, k. 1 akt MGOPS w W.). Skarżąca kasacyjnie powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że dobrowolna wpłata przez dłużnika alimentacyjnego, z pominięciem komornika, do rąk przedstawicielki ustawowej wierzyciela alimentacyjnego pewnej kwoty pieniędzy na poczet istniejących zaległości alimentacyjnych nie uprawnia do przyjęcia, że egzekucja stała się skuteczna. Odwołując się do definicji ustawowej pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" zawartej w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r., że sformułowanie "w dniu ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym czasie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, obydwa świadczenia muszą być wypłacane za ten sam okres. A więc z okoliczności sprawy musi niezbicie wynikać, że świadczenia były pobierane za ten sam okres. Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 5 strona wskazała, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi, jak również postępowania sądowoadministracyjnego nie została zbadana okoliczność, czy w istocie skarżąca zaliczyła ratę otrzymaną we wrześniu 2014 r. na poczet alimentów odpowiadającym wrześniowi 2014 r., równolegle z otrzymanym świadczeniem alimentacyjnym, czy też na inne bardziej odległe zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, sprowadzają się do uznania przez skarżącą kasacyjnie, że organy pominęły fakt istniejącego długu alimentacyjnego i nie zaliczyły kwoty uzyskanej od dłużnika alimentacyjnego we wrześniu 2014 r. na poczet długu alimentacyjnego, lecz uznały, że kwota ta dotyczy tego samego okresu, w którym wypłacono świadczenie z funduszu alimentacyjnego i niezasadnie orzekły o jej nienależnym pobraniu i zwrocie. Wskazać należy, że decyzja przyznająca B.Ś. uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego została wydana w dniu [...] października 2013 r., co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania właściwych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a to z następującej przyczyny. Do dnia 1 stycznia 2012 r. art. 2 pkt 7 lit. d ustawy posiadał następujące brzmienie "ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty". Przepis ten w przywołanym kształcie, ze względu właśnie na datę wydania decyzji traktującej o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Z treści aktualnie obowiązującego art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Aktualny kształt przywołanej regulacji wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., i został wprowadzony ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212). Obecnie obowiązujący przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia. - po należnościach określonych odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.), a przed należnościami określonymi odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 2-6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy w przypadku gdy w okresie wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej nie zostaną zaspokojone, po zaprzestaniu wypłaty świadczenia organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności wierzyciela alimentacyjnego - do wysokości zasądzonych miesięcznie świadczeń, 2) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 5) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi odpowiednio w art. 115 § 1 pkt 2-6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami, musiały uwzględnić fakt, że skarżąca w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego otrzymała także alimenty od dłużnika. Biorąc pod uwagę wskazaną w przepisie art. 28 ustawy kolejność zaspokajania dłużnika alimentacyjnego trzeba zaznaczyć, że nie miało żadnego znaczenia to, na jaki okres strona skarżąca kasacyjnie chce zaliczyć otrzymane bezpośredni od dłużnika alimenty. W sensie prawnym obojętne jest, czy przekazane przez komornika środki zostaną zaliczone w poczet długu alimentacyjnego, czy też jako bieżące alimenty z aktualnego okresu czy miesiąca. Ze względu na treść 28 ustawy organ obecnie nie bada tego zagadnienia, lecz ma podstawy do uznania świadczenia za nienależne, jeżeli osoba uprawniona poza świadczeniem z funduszu otrzyma zaległe lub bieżące alimenty od dłużnika alimentacyjnego. W takiej sytuacji ziszcza się bowiem przesłanka wskazana w przywołanym wcześniej przepisie w postaci otrzymania świadczenia niezgodnie z kolejnością. Pobierając więc świadczenie z funduszu alimentacyjnego i otrzymując alimenty, skarżąca kasacyjnie znalazła się w sytuacji, którą należy zakwalifikować jako naruszenie kolejności zaspokojenia przez dłużnika alimentacyjnego wierzycieli, określonej w art. 28 przedmiotowej ustawy. Zasadnie więc organy orzekły o uznaniu świadczeń w kwocie 500zł jako nienależnie pobranych i orzekły o ich zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. W tym miejscu podkreślić należy, że pogląd wyrażony w wyrokach sądów administracyjnych, wskazanych w skardze kasacyjnej, został wypracowany na tle przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. Jak wskazano wyżej przepis art. 2 pkt 7 lit. d ustawy został zmieniony przez art. 2 pkt 2 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. zmieniającej ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. 2011 r., nr 205, poz. 1212) Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 i 24 ust 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 2 ust 7 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów polegające na pominięciu okresu dwumiesięcznego, w którym zaistnieć musi niemożność wyegzekwowania "pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów". Wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną kwestia dwumiesięcznej bezskuteczności egzekucji nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu okoliczności pobrania świadczeń poza kolejnością. Przepisy, na które powołuje się strona określają przesłanki przyznania świadczenia alimentacyjnego, a nie przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 Ppsa.