I SAB/Wa 138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. B., C. B., D. R., J. T., J. H., M. S., M. R., M. G., T. R. i T. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. solidarnie na rzecz B. B., C. B., D. R., J. T., J. H., M. S., M. R., M. G., T. R. i T. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. pełnomocnik J. T., M. S., M. G., T. W., J. H., C. B., B. B., M. R., D. R. oraz T. R. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako organ) w sprawie ustalenia w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. Pełnomocnik skarżących zwrócił się o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 oraz art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a także niezakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że w wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. jego mocodawcy zwrócili się do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za ww nieruchomość [...]. Wniosek ten nie został dotychczas rozpoznany, pomimo wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lutego 2014r., uznającego zażalenie wnioskodawców na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczenia 3-miesięcznego terminu na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że sprawa dotyczy nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Wskazano jednocześnie, że konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a także, w jakiej dacie poprzedni właściciele zostali pozbawieni władztwa nad gruntem. Organ wyjaśnił, że konieczne jest też zebranie stosownej dokumentacji, o którą zwrócono się do Archiwum Państwowego w W., o czym pełnomocnik skarżących został poinformowany pisemnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej ppsa). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania - stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istotnie organ działał w sprawie w sposób przewlekły. Pierwsze działania w sprawie organ podjął po roku od złożenia przez skarżących wniosku, co zostało niejako wymuszone złożonym przez skarżących zażaleniem do Wojewody [...], który nakazał Prezydentowi W. podjęcie rozstrzygnięcia w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. Zwłoka ta w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. Sad uwzględnił, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Tym niemniej Sąd, poza ustaleniem przekroczenia formalnie określonego w kpa terminu załatwienia sprawy – uwzględnił też okoliczność, że z przedmiotowego punktu widzenia sprawa o odszkodowanie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do skomplikowanych, a ponadto z urzędu znana jest Sądowi liczba postępowań prowadzonych przez organ w przedmiotowej materii. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że bezczynność, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.