II SAB/Łd 49/15

Dnia 7 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania gazociągu średniego ciśnienia 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] sierpnia 2014 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjne dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania gazociągu średniego ciśnienia, położonego w B., przy ulicy A 2. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pochodzi z dnia 18 sierpnia 2014r. Postępowanie to prowadzone jest zatem pozornie od pół roku. Zwłoka organu jest świadoma i celowa. Skarżący dodał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne jego zażalenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w ustawowym terminie i wyznaczył organowi dodatkowy termin na jej załatwienie do dnia 31 grudnia 2014r. Pomimo tego, do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Z tej przyczyny skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny, mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zażądał także powiadomienia organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu powiatowego nadzoru budowlanego w B. oraz o zasądzenie w trybie art.200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w dniu 18 sierpnia 2014r., wpłynął wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci gazowej średniego ciśnienia w B. na dz. nr ewid. 643, obręb [...]. B. przy ul. A 2. W dniu 25 sierpnia 2014r. do dokumentów przedmiotowego postępowania dołączone zostały mapy zasadnicze pozyskane z urzędu. Czynność ta potwierdzona jest adnotacją urzędową spisaną na ten dzień. Na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. M., WINB w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2014r. Pismem z dnia 7 listopada 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy sieci gazowniczej średniego ciśnienia na ww. nieruchomościach. Wyznaczył termin kontroli na dzień 4 grudnia 2014r. Na pisemny wniosek gestora sieci kontrola została przełożona na dzień 15 grudnia 2014r. W dniu 15 grudnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości z przedstawicielami gestora sieci, którzy przedłożyli dokumentację techniczną na budowę gazociągu średniego ciśnienia w ul. B na odcinku ul. C III do ul. D w B. W chwili obecnej organ zbiera niezbędny materiał dowodowy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ stwierdził, iż jest ona zasadna. Podkreślił jednak, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny podkreślono, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników sprawia zaś, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, dwóch referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. E S.A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowo wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki, które są niezależne od organu. Podkreślono także brak zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie. Organ szczebla powiatowego sam zatem musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże zaś w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu, na co z kolei potrzebne są środki finansowe, których organ aktualnie nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola wspomniana obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267, powoływanej dalej jako k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 22 września 2014 r., zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci gazowej, posadowionej na działce nr 643, położonej w B., przy ul. A 12, której skarżący pozostaje współwłaścicielem. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zatem zasadność przedmiotowej skargi, należy wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika bezspornie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014r., skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w którym wnioskował on o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania sieci gazowej średniego ciśnienia, przebiegającej przez teren należącej doń nieruchomości. W ramach czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego uzyskał jedynie kserokopię mapy zasadniczej części obrębu [...] wraz z jej powiększeniem (25 sierpnia 2014r.) oraz przeprowadził oględziny nieruchomości (15 grudnia 2014r.). Opieszałość w podejmowaniu poszczególnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym oraz niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie w sposób oczywisty wskazują na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostają okoliczności, wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa123/11; w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd29/13; w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op57/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązano organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 18 sierpnia 2014 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. zakreślonym terminie. W oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że bezczynność organu miała miejsce rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając fakt, że przez blisko 4 miesiące organ nie podjął żadnej czynności o charakterze dowodowym (trudno bowiem za takowe uznać załączenie kserokopii mapy, pozostającej w zasobach organu), jak również okoliczność, że do daty wyrokowania pozostaje w bezczynności, nie podejmując (od dnia oględzin) żadnych czynności w sprawie. W świetle powyższego, zasadnym jest również wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jej wysokość określono przy tym biorąc pod uwagę podnoszoną w odpowiedzi na skargę, trudną sytuację finansową inspektoratu, uznając, iż spełni ona swą dyscyplinującą rolę. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100-zł.) oraz wydatkom związanym ze stawiennictwem na rozprawie (96,95-zł.) Za niezasadny uznano natomiast wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją do organu wyższego stopnia. Przepis art. 155 § 1 p.p.s.a. przewiduje taką możliwość, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Jak wszakże wynika z materiałów, zgromadzonych w aktach sprawy, stan opieszałości organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w B. znany jest organowi wyższego stopnia z urzędu, wobec rozpatrywania szeregu zażaleń skarżącego na niezałatwienie w terminie spraw prowadzonych z wniosku skarżącego. Za niecelowe uznano zatem podejmowanie działań sygnalizacyjnych w tym zakresie. LP