II GSK 3044/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3041/14 w sprawie ze skargi A S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenia reklamy aptek, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2014 r. w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, w punkcie drugim stwierdził, że decyzje opisane w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy działalności wymienionych w decyzji aptek, polegającej na uczestnictwie tych aptek w programie lojalnościowym "[...]" oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 23500 zł za prowadzenie reklamy tych aptek. W podstawie materialnoprawnej decyzji powołano art. 129b ust. 1-2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271; dalej pf lub Prawo farmaceutyczne). Spółka wniosła od tej decyzji odwołanie zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji wyrokiem objętym skargą kasacyjną, stanął na stanowisku, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., która była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3171/13. W ocenie Sądu tożsamość podmiotowa obydwu spraw jest oczywista, gdyż obydwie decyzje skierowane zostały do skarżącej. Zdaniem Sądu między sprawami tymi zachodzi też tożsamość przedmiotowa. Postępowania w obydwu sprawach prowadzone były na podstawie art. 94a i art. 129b pf w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy tych samych aptek i w tym samym czasie. Jedyną różnicę między sprawami stanowi w ocenie Sądu to, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ stwierdził, że niedozwolona reklama polegała na uczestnictwie w programie "[...]", a w niniejszej sprawie ustalono, że reklama wymienionych w decyzji aptek polegała na uczestnictwie w programie "[...]". Zdaniem Sądu art. 94a ust. 1 pf zabrania reklamy aptek oraz ich działalności w każdej formie. Z kolei kara pieniężna przewidziana w art. 129b ust. 1 pf nakładana jest za nieprzestrzeganie zakazu ustanowionego w art. 94a ust. 1 pf. Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej prowadzone na podstawie art. 94a i art. 129b pf powinno zatem obejmować wszelkie formy (stopień) reklamy prowadzonej w okresie objętym postępowaniem. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa). II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2) ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa i art. 135 ppsa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, przyjmując, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r., dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. - co wprost skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w części utrzymanej nią w mocy, zamiast oddaleniem skargi do WSA, czy też wydaniem innego merytorycznego rozstrzygnięcia; 2. prawa materialnego, tj. art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1 pf poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie zakazu reklamy apteki i jej działalności oraz nałożenia kary pieniężnej powinno bezwzględnie obejmować wszelkie formy reklamy (rozumiane jako stopień naruszenia zakazu) prowadzonej w okresie objętym postępowaniem. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do zakwestionowanego środkiem odwoławczym poglądu Sądu I instancji o tożsamości przedmiotowej spraw rozstrzygniętych zaskarżoną w tej sprawie decyzją i ostateczną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny za niezbędne uznał zwrócenie uwagi na przebieg i zakres postępowań administracyjnych w obu tych sprawach. W uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3171/13, którego przedmiotem była ocena decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. poinformował skarżącą prowadzącą apteki "[...]" położone w [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy tych aptek polegającej na uczestnictwie tych aptek w programie "[...]". W odpowiedzi na to wezwanie spółka pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. poinformowała o tym, że program ten nie funkcjonuje we wskazanych aptekach i podała daty zakończenia jego realizacji (w zależności od aptek – 19 kwietnia 2013 r. i 17 czerwca 2013 r.). Odpis tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych sprawy objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną. Treść tego pisma jest następująca: "W odpowiedzi na pismo z dnia 6 czerwca 2013 r. informujemy, że z dniem 19 kwietnia 2013 roku (apteka [...]), z dniem 17 czerwca 2013 roku (apteki [...]) Program [...], a z dniami 7 kwietnia 2013 r. pozostałe programy (w tym dla [...]) w aptekach mieszczących się w lokalizacjach podanych w zawiadomieniu o wszczęciu przestały funkcjonować". W oparciu o informacje uzyskane od skarżącej organ ustalił, że reklama aptek polegająca na ich uczestnictwie w programie "[...]" prowadzona była w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r. w aptece w O. i do dnia 17 czerwca 2013 r. w pozostałych aptekach. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy aptek polegającej na uczestnictwie w programie "[...]" i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., a skarga na tą decyzję oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. o powołanej powyżej sygnaturze. Natomiast akta administracyjne tej sprawy zawierają odpis pisma skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r., którego treść zacytowano powyżej. Na tej podstawie organ wszczął w dniu [...] grudnia 2013 r. postępowanie w przedmiocie "nakazu zaprzestania reklamy polegającej na uczestnictwie w programie "[...]" tych samych aptek, których dotyczyło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. W oparciu o informacje uzyskane od skarżącej ustalono, że apteki uczestniczyły w tym programie od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 7 kwietnia 2013 r., przy czym organ przyjął, że naruszenie zakazu reklamy miało miejsce od 1 stycznia 2012 r. (zmiana stanu prawnego odnoszącego się do reklamy aptek i ich działalności) do dnia 7 kwietnia 2013 r. Przenosząc te istotne elementy obu postępowań na zagadnienie tożsamości przedmiotowej spraw zakończonych zaskarżoną decyzją i decyzją z dnia [...] września 2013 r. podkreślić najpierw wymaga, że w toku postępowania wszczętego wcześniej (a zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r.) organ dysponował informacją o uczestnictwie w przeszłości aptek nie tylko w programie "[...]", ale też w programie "[...]". Nie ulega również wątpliwości, że w dacie wszczęcia tego pierwszego postępowania (dotyczącego programu "[...]") apteki nie brały udział ani w programie "[...]", ani też w programie "[...]". Nie zachodzi zatem sytuacja, w której konieczne okazałoby się nakazanie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki i jej działalności w oparciu o art. 94a Prawa farmaceutycznego. Brak przesłanek do nakazu zaprzestania reklamy skutkował w obu sprawach tym, że umorzono postępowania w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia niezgodnej z prawem reklamy. Podstawę materialnoprawną obu decyzji (zaskarżonej w tej sprawie, jak i decyzji z dnia [...] września 2013 r.) stanowił przepis art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z ust. 1 art. 129b Prawa farmaceutycznego karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. W myśl natomiast ust. 2 zdanie drugie przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Podkreślenia także wymaga, że w obu sprawach badanych pod kątem tożsamości przedmiotowej postępowania zostały wszczęte w przedmiocie "nakazu zaprzestania reklamy aptek", a więc z powodu naruszenia art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Przepis ten zakazuje wszelkiej reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, wyłączając z tego zakazu jedynie informacje o lokalizacji apteki i godzinach jej otwarcia. Zakaz ustanowiony w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego ma charakter ogólny, odnosi się do wszelkich form i środków przekazu reklamy. Regulacja ta nie daje wyraźnych podstaw ku temu, by organ wszczynał i prowadził osobne postępowania w związku z prowadzeniem w tym samym okresie, przez ten sam podmiot reklamy danej apteki, zwłaszcza w sytuacji takiej jak zaistniała w tych sprawach. W pierwszej z nich (zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r.) organ wiedział o uczestnictwie aptek w co najmniej dwóch programach lojalnościowych prowadzonych w tym samym okresie, a mimo to uruchomił dwa odrębne postępowania administracyjne obejmujące zakresem udział w poszczególnych programach lojalnościowych tych samych aptek należących do tego samego podmiotu, przy czym w dacie wszczęcia tego pierwszego postępowania apteki nie uczestniczyły w żadnym z tych programów. Sekwencja zdarzeń pokazuje nadto, że postępowanie w sprawie udziału w programie lojalnościowym "[...]" zostało wszczęte po zakończeniu postępowania w przedmiocie udziału aptek w programie "[...]" i nałożeniu z tego tytułu kary w wysokości 20.000 zł. Nie można również nie dostrzec, że nakładając karę pieniężną w wysokości 23.500 zł za naruszenie zakazu reklamy poprzez udział aptek w programie "[...]" organ I instancji uzasadniając jej wysokość wskazał na uprzednie naruszenie zakazu powołując na tę okoliczność decyzję z dnia [...] września 2013 r. W zaistniałej sytuacji przyznać należy rację Sądowi I instancji, że taka praktyka organów "łatwo może doprowadzić do przekroczenia maksymalnego wymiaru kary" określonego w art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, a nadto, co niewątpliwie wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydanej w tej sprawie wpływa na wysokość "kolejnej" kary nałożonej za prowadzenie reklamy tych samych aptek w tym samym czasie, ale w różnej formie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Oczywiście chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami. Niewątpliwie problem tożsamości wymaga analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy. Sprawa zakończona decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. została wszczęta w oparciu o przepis art. 94a ust.1 i 129b Prawa farmaceutycznego. Dotyczyła zatem niedozwolonej reklamy wskazanych w postępowaniu aptek w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 17 czerwca 2013 r. Elementem stanu faktycznego tej sprawy, co zostało wyżej wykazane, był udział tych aptek w programach zarówno "[...]", jak i "[...]". To, że pomiędzy sprawami zachodziła tożsamość podmiotowa nie jest sporne. W realiach tej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodziła również tożsamość przedmiotowa. Podstawa prawna rozstrzygnięcia skontrolowanego w granicach skargi kasacyjnej, była zatem prawidłowa. Na ocenę tę nie mogą mieć wpływu powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które według skarżącego organu aprobują odrębne prowadzenie postępowań w zakresie poszczególnych form reklamy aptek prowadzonej w tym samym okresie. Problem tożsamości przedmiotowej wymaga bowiem analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnych spraw. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.