II OSK 2056/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 581/15 w sprawie ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca" lub "P. S.A.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również jako "SKO") z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia - zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach, dróg wewnętrznych i infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...] oraz drogi wewnętrznej i dojazdowej na częściach działek o innych wskazanych numerach, przy ul. [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy - P. S.A., zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że podstawą odmowy było uznanie, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem teren inwestycji jest położony w środku terenów kolejowych i nie posiada "dobrego sąsiedztwa" przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), gdyż nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji. Organ nie podzielił stanowiska inwestora, który domagał się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w odniesieniu do budynków, które są położone w dalszej części obszaru analizowanego i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. W opinii organu, byłoby to sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują ustalanie warunków zabudowy przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła P. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu strona podniosła, że nie został uwzględniony jej słuszny interes, przejawiający się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności. Pełnomocnik zarzucił, posługując się przykładami z orzecznictwa sądów administracyjnych, błędną interpretację zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz pojęcia "działki sąsiedniej" w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafnie organy obu instancji dostrzegły brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, bowiem nie były spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podzielił pogląd, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być - w pewnych przypadkach - także obiekty niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz położone w granicach terenu analizowanego. Mylnie jednak, w ocenie Sądu, wywodzono stąd, że wystarczającym warunkiem zapewnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" jest ustalenie występowania na terenie analizowanym zabudowy odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej inwestycji, przy założeniu, że analiza ta może być dowolnie szeroka. To błędne założenie prowadzi, zdaniem Sądu, stronę skarżącą do konstatacji, jakoby wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostało w danym przypadku spełnione. Generalnie zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1, nie może być postrzegane, w ocenie Sądu I instancji, poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakiegokolwiek obiektu, do którego funkcji i parametru może nawiązać planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza, zdaniem Sądu, dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") np. wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów. W ocenie Sądu I instancji, chybione są również wywody skargi, jakoby organ administracji był obowiązany - bez stosownej podstawy prawnej - potraktować jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane (zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie jest natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów jawnie faworyzującą jedną grupę podmiotów (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia, zdaniem Sądu, również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenia, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Istotny jest więc nie tylko wzgląd na interes jednej z grup podmiotów (dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych), lecz także szerzej pojmowany interes publiczny. Afirmowanie chaosu w zabudowie, w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). W sytuacji, gdy warunki zabudowy miałyby być określane odrębnie dla poszczególnych nieruchomości (działek ewidencyjnych), nie można wykluczać a priori, że staną się one - osobno - przedmiotem obrotu, co nie wyklucza zamiaru wykorzystywania ich w przyszłości zgodnie z funkcjami aktualnymi, jak i ewentualnie dopuszczonymi decyzjami o warunkach zabudowy. Stąd nie mogą być bez znaczenia ogólne reguły, służące ochronie praw właścicieli nieruchomości, gdy chodzi o sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Kluczowe znacznie ma zaś - wyrażony ustanowioną ustawą zasadą "dobrego sąsiedztwa" - interes publiczny, przemawiający za racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią, tak aby wykorzystać maksymalnie jej ekonomiczne walory także w kontekście aktualnego otoczenia. Powyższe nie oznacza, że zasada "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do konieczności niejako mechanicznego powielania funkcji czy parametrów zabudowy sąsiedniej. Przykładowo nie można wykluczyć realizacji obiektów mieszkaniowych w pobliżu obiektów usługowych o stosownych parametrach zabudowy i funkcjach. Jednak warunkiem uznania, że występuje "dobre sąsiedztwo", jest ustalenie, że przy zachowaniu odpowiednich warunków (w tym parametrów zabudowy) wskazanych następnie w decyzji o warunkach zabudowy, nie dojdzie do kolizji, gdy chodzi o interakcje pomiędzy zabudową istniejącą i planowaną (w kontekście estetyki, interakcji uciążliwości itp.). Mając na uwadze brak spełnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa", w ocenie Sądu, nie ma znaczenia w sprawie, czy organ administracji trafnie ocenił, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nie ma również znaczenia to, czy organ prawidłowo określił obszary przyległe pojęciem kolejowych; istotne, że wedle aktualnego sposobu zagospodarowania są one nadal przeznaczone do pełnienia funkcji komunikacyjnej, transportowej, magazynowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez SKO: a) art. 7 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji przejawiającego się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności; b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organami I i II instancji, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy, skutkujących wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; II. przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię, w tym błędną wykładnię ukształtowanej na gruncie tegoż przepisu definicji "działki sąsiedniej" i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz zasadami ładu przestrzennego, brak jest kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak w analizowanym obszarze działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii możliwości uwzględnienia słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w realiach niniejszej sprawy oraz przeprowadził prawidłową ocenę dokonanego przez organy administracyjne obu instancji rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. W jej wyniku słusznie podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie tej zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę wnioskowanej zabudowy, jeżeli w okolicznym terenie znajdują się jedynie pojedyncze obiekty tożsame z wnioskowaną inwestycją. Z powyższą problematyką wiąże się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i zasadami ładu przestrzennego oraz że brak jest kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, a także, iż brak jest w analizowanym obszarze działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest uzasadniony. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowe tereny nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według zasady "dobrego sąsiedztwa" ustala, czy zachodzą warunki określone w tym przepisie. Fragmenty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ewentualne koncepcje miejscowego planu dotyczące danego obszaru i tym podobne kwestie, a także wydane w innych sprawach decyzje o warunkach zabudowy, nie stanowią podstawy do ustalania "dobrego sąsiedztwa". Podstawę taką stanowi stan faktyczny i prawny zachodzący w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym istniejąca legalnie wzniesiona zabudowa. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć jedynie wypada, że prawidłowość decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy podjętej w 2014 r. nie oznacza automatycznie, że obecnie wnioskowana inwestycja również na tym terenie nie jest dopuszczalna. Jeżeli bowiem od tego czasu zmianie uległo zagospodarowanie przestrzenne przedmiotowego obszaru, nie można wykluczyć z góry, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym może być ona dopuszczalna. Gdyby jednak nawet tak było, to nie ma to wpływu na ocenę poprawności zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.