I OSK 2544/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 19/15 w sprawie ze skargi J. D. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.D. na rzecz Starosty [...] kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 19/15, po rozpoznaniu skargi J. D. (dalej jako skarżący) na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał Starostę [...] do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. D. z [...] stycznia 2015 r. oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. [...] stycznia 2015 r. skarżący drogą elektroniczną wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o przesłanie skanów decyzji, aktów, orzeczeń i innych rozstrzygnięć organów administracji państwowej z lat 1900 – 1992, dotyczących nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: 1) nr [...] o pow. [...] m2; 2) nr [...] o pow. [...] m2; 3) nr [...] o pow. [...] m2; 4) nr [...] o pow. [...] m2; 5) nr [...] o pow. [...] m2. W odpowiedzi na wniosek, [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] przesłał skarżącemu pismo wskazujące, iż żądane akty stanowią podstawę zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, a informacje z tego operatu wydawane są w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do pisma został załączony wzór wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. [...] lutego 2015 r. skarżący ponowił żądanie zawarte we wniosku z [...] stycznia 2015 r. Pismem z [...] lutego 2015 r. organ powtórnie poinformował, że informacje z ewidencji gruntów i budynków stanowią szczególny rodzaj informacji, zaś warunkiem ich udzielenia jest złożenie wniosku określonego rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty. W piśmie z [...] lutego 2015 r. skarżący podtrzymał przedstawianą dotychczas kwalifikację swojego żądania jako informacji publicznej. [...] lutego 2015 r. organ ponownie wezwał skarżącego do wniesienia podania w formie określonej w art. 63 K.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi, bowiem, jego zdaniem, skarżący nie wykorzystał wszystkich możliwości instancyjnych, tym samym naruszył art. 37 § 1 K.p.a. i 52 § 2 P.p.s.a. Na rozprawie 7 maja 2015 r. pełnomocnik organu, podtrzymując wniosek o odrzucenie skargi, wniósł o ewentualne jej oddalenie. 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał powołany na wstępie wyrok. Sąd uznał, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Sąd przytoczył treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., uznając, że w świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych. Sąd I instancji stwierdził, że charakter żądanej przez skarżącego informacji odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno–technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Analizując działania podejmowane przez organ, Sąd stwierdził, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2015 r. nie zajął stanowiska ani w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, ani w formie decyzji (odmownej), czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał Starostę [...] do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd uznał, że nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. Jednocześnie Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu lekceważenia skarżącego, czy też innych naruszeń, poza nieprawidłowym zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 roku w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru dokumentu obliczenia opłaty poprzez uznanie, że wniosek o udostępnienie materiałów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków powinien być załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że decyzje, akty, orzeczenia i inne rozstrzygnięcia organów administracji państwowej z lat 1900 - 1992 stanowią podstawę zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, dlatego też informacje z tego operatu udostępniane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługiwały na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie czy doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764, dalej jako u.d.i.p.). Sąd I instancji uznał, iż taka bezczynność zaistniała, wobec czego w zaskarżonym wyroku zobowiązał skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r. w oparciu o tę ustawę. Z takim rozstrzygnięciem nie można się jednak zgodzić, co trafnie podniesiono w złożonej skardze kasacyjnej. Ustawodawca konstytucyjny, przewidując prawo do uzyskania informacji –publicznych, wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Strona ma prawo kwestionować bezczynność organu w takim przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, i takie też jest stanowisko Sądu I instancji, że żądane informacje są informacjami publicznymi. Skarżący żądał bowiem skanów decyzji, aktów, orzeczeń i innych rozstrzygnięć organów administracji państwowej dotyczących wskazanych we wniosku nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. informacją publiczna jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie jest również sporne, że Starosta [...] wnioskowanej informacji skarżącemu nie udostępnił. Sąd pierwszej instancji jednak, z obrazą art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyjął, że w rozpoznawanej sprawie występuje bezczynność wynikająca z niezrealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2015 r., organ w piśmie kierowanym do skarżącego z [...] stycznia 2015 r. wyjaśnił, że żądane akty i rozstrzygnięcia stanowią podstawę zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, a informacje z tego operatu wydawane są w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przesyłając skarżącemu wzór wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ wskazał, że wniosek winien być złożony w formie prawem przewidzianej. Zgodnie z art 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej jako p.g.k. ) państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny to powiatowa część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzona przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (art. 2 pkt 10c p.g.k.). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2013 r. poz. 1183) w powiatowej części zasobu są gromadzone: 1) bazy danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 7 i 10 oraz ust. 1b ustawy; 2) mapy ewidencyjne oraz mapy zasadnicze, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy; 3) operaty techniczne powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych lub kartograficznych, mających na celu: a) tworzenie, weryfikację lub aktualizację baz danych, o których mowa w pkt 1, b) opracowanie dokumentacji na potrzeby postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości, a w szczególności: – podziałów nieruchomości, – scalania i podziałów nieruchomości, – rozgraniczania nieruchomości, – scalania i wymiany gruntów, – regulacji stanów prawnych nieruchomości, c) opracowanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości na potrzeby czynności cywilno-prawnych, d) wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, e) opracowanie dokumentacji zawierającej wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów, f) wykonanie map i innych dokumentów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.); 4) cyfrowe zbiory kopii dokumentów wchodzących w skład operatów technicznych, o których mowa w pkt 3; 5) wyciągi z operatów szacunkowych, o których mowa w art. 158 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwane dalej "wyciągami z operatów szacunkowych"; 6) inne opracowania powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz kopie baz danych pozyskane z centralnej i wojewódzkiej części zasobu, niezbędne do realizacji zadań starosty w dziedzinie geodezji i kartografii. Baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 p.g.k., to ewidencja gruntów i budynków. Ewidencja ta obejmuje m. in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). W ewidencji gruntów wykazuje się także m.in. właścicieli nieruchomości (art. 20 ust. 2 p.g.k.). Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k., zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje m.in. . na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 24 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2b pkt 1 lit. c i d p.g.k.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią podstawę zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków i są częścią powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sprawy dotyczące udostępniania informacji zawartych w zasobie geodezyjno- kartograficznym uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 917). Stąd przedmiotowy wniosek J. D. nie dotyczył informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a to już wykluczało uznanie bezczynności w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 24 ust. 3 p.g.k. starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym m.in. w formie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego. Udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym może żądać każdy, z zastrzeżeniem ust. 5 art. 24 p.g.k., stosownie do którego starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880, 1045, 1777 i 2281 oraz z 2016 r. poz. 903 i 1250); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. W rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty w § 1 pkt 3 określony został wzór wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, albowiem błędnie przyjęto, że żądane informacje winny być udzielane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właściwym trybem do ich uzyskania był tryb przewidziany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też, uznając zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24 ust. 3 p.g.k. oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. za usprawiedliwione, należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną. Jednocześnie podkreślić należy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę na bezczynność, albowiem przedstawione wyżej rozważania w jednoznaczny sposób wyjaśniają, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zobowiązywania Starosty [...] do rozpoznania wniosku J. D. z [...] stycznia 2015 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przede wszystkim żądana informacja winna być udostępniona w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a nie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a przecież w tym zakresie złożono skargę na bezczynność Starosty [...]. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też wniesioną skargę na bezczynność w opisanym przedmiocie należało oddalić na podstawie art. 151 w związku z art.193 P.p.s.a. Rozstrzygniecie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.