II GSK 2155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 220/15 w sprawie ze skargi [A.] w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz [A.] w O. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/OI 220/15 oddalił skargę A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2014r. Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...] zwrócił się do Prezydenta O. o uzgodnienie zmiany zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przez J.G> przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Postanowieniem [...] z dnia [..] września 2014r. Prezydent O. postanowił uzgodnić zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w komunikacji regularnej w części dotyczącej miasta O., na linii komunikacyjnej: [...] Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik A. zarzucają odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co powoduje niemożność weryfikacji jego prawidłowości i czyni wydane rozstrzygnięcie arbitralnym. Wskazał, że organ uzgadniający nie przeanalizował, czy projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla innych przewoźników. Podniósł, że organ ten nie przeanalizował także dostosowania godzin odjazdów i częstotliwości kursów do potrzeb społecznych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie organ za spełniony uznał wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, równocześnie stwierdził, że pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zostały spełnione. Organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie praw i obowiązków przewoźnika - J.G., ale również innych przewoźników: PKS [...], PKS [..] Sp. o. o., PKS [...], [...]. oraz [...]. Ponadto członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...]" i posiadają zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego. Bezsporne zatem jest, że przewoźnicy ci są względem siebie konkurentami, a co za tym idzie, w ocenie Kolegium, udział A. w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, jak też jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. W związku z powyższym Kolegium uznało, że udział A. w postępowaniu wskazuje na realizację partykularnych interesów jego oraz jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu mogłoby na przykład doprowadzić do naruszenia tajemnicy firmy przewoźnika - strony postępowania. Skargę na ww. postanowienie wywiodło A., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, iż to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. W toku kontroli instancyjnej organ uznał za spełniony wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jego zdaniem nie zostały spełnione. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego wyjaśnił, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. Sąd I instancji mając na uwadze powyższe, podzielił pogląd organu odwoławczego, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny, ponieważ jego udział w postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów A., bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym samym co strona zakresie. Ponadto w ocenie WSA niewystarczające do dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w konkretnej sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Sąd I instancji podzielił również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 23 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2310/11, w którym uznano, że organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie (zażalenie) wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Wobec tego rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Jeśli zaś organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to winien wydać postanowienie (decyzję) o umorzeniu postępowania zażaleniowego (względnie odwoławczego) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tak jak to uczyniło Kolegium w tej sprawie. W tym wypadku nie jest naruszany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciło: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego z uwagi na brak legitymacji skarżącego kasacyjnie zostało wydane bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem art. 142 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., gdyż uprawniony podmiot nie wystąpił o weryfikację prawidłowości postanowienia o dopuszczeniu skarżącego kasacyjnie do udziału w postępowaniu administracyjnym z dnia 2 kwietnia 2014 r., co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 1 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w zw. z art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego kasacyjnie możliwości realizacji jego celu statutowego polegającego na udziale w postępowaniach administracyjnych dotyczących zmiany zezwoleń na wykonywanie przewozu drogowego z tej tylko przyczyny, że skarżący kasacyjnie i jego członkowie mogą mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii [...], przy jednoczesnym braku wskazania podstawy prawnej tego zakazu. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego w związku ze stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje legitymacją do występowania w postępowaniu, choć skarżący kasacyjnie został uprzednio dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] w [..] z dnia [..] kwietnia 2014 r., strona nie zaskarżyła tego postanowienia, a rozstrzygnięcie to uznać należało za prawidłowe w kontekście spełnienia przez skarżącego kasacyjnie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że dokonując odmiennej oceny kwalifikacji skarżącego kasacyjnie w zakresie spełnienia warunków z art. 31 § 1 k.p.a. w sytuacji braku zaskarżenia postanowienia o dopuszczeniu skarżącego kasacyjnie do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmiot uprawniony, organ drugiej instancji naruszył zasadę legalizmu, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz trwałości decyzji administracyjnej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym z wniosku J.G., co doprowadziło do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu, który stanowił podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku, to jest do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w punkcie II.1 skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umarzając postępowanie zażaleniowe w związku ze stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje legitymacją do występowania w postępowaniu, choć został on dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., naruszyło art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z czym Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dokonując oceny tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zaskarżone postanowienie SKO o umorzeniu postępowania zażaleniowego zostało wydane w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przez J.G. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...], a nie w postępowaniu dotyczącym zmiany tego zezwolenia. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2013r., poz. 1414 ze zm., dalej: utd) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia toczyło się przed Marszałkiem Województwa [...]. Marszałek Województwa zwrócił się do Prezydenta O. o uzgodnienie zmiany powyższego zezwolenia. Prezydent O. postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f utd uzgodnił zmianę zezwolenia. Postanowienie zostało doręczone między innymi pełnomocnikowi A. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest to, że postanowieniem Marszałka Województwa [..] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanym w postępowaniu "głównym" dotyczącym zmiany zezwolenia A. zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony. Zasadniczą kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia przy ocenie trafności omawianego zarzutu było to czy w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f utd organom orzekającym przysługiwało prawo kontrolowania zasadności dopuszczenia A. do udziału w sprawie na prawach strony. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 k.p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.).Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska (współdziałający) może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.). Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym. Takie same uprawnienia mają podmioty na prawach strony, które biorą już udział w tym postępowaniu. Organ współdziałający nie będzie natomiast władny dopuścić do udziału w jego czynnościach podmiotu na prawach strony, nie prowadzi on bowiem samodzielnego postępowania, lecz jest to stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 501). Organ współdziałający jest bowiem uprawniony wyłącznie do zajęcia stanowiska w przypadkach określonych przepisami prawa materialnego. Jego obowiązkiem jest zapewnienie wszystkim podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, czynnego udziału w czynnościach tego organu. W żadnym razie organ współdziałający nie jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych należących do organu właściwego do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Z istoty postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. wynika, że organ współdziałający ma za zadanie wyłącznie zajęcie stanowiska w zakresie wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Nie ma natomiast uprawnień do ingerowania w kwestie związane z prowadzeniem postępowania przez organ wydający decyzję. O dopuszczeniu do udziału w sprawie organizacji społecznej rozstrzyga organ prowadzący postępowanie administracyjne i postanowienie w tej sprawie jest wiążące także dla organu współdziałającego. W związku z tym nie należy do kompetencji organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym, badanie czy organizacja społeczna, która wniosła zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. została słusznie dopuszczona, przez organ wydający decyzję, do udziału w sprawie na prawach strony. Podkreślenia wymaga, że organ współdziałający nie może wykroczyć poza granice czynności związanych z zajęciem stanowiska w przedmiocie określonym przepisami prawa materialnego. Badanie, czy biorąca już udział w postępowaniu organizacja społeczna spełnia kryteria określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. niewątpliwie wykracza poza granice czynności mających na celu uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej (v: wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1822/13, publ.: http:// orzeczenia. nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zaakceptowanie przez Sąd I instancji jako prawidłowego rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przyjęcie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, to jest w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f utd, że organ odwoławczy miał prawo zbadania prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, a w przypadku uznania, "że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to winien wydać postanowienie (decyzję) o umorzeniu postępowania zażaleniowego (względnie odwoławczego) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tak jak to uczyniło Kolegium w tej sprawie", stanowi o naruszeniu przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w sposób, który miał decydujący wpływ na wynik sprawy. Równocześnie należy zauważyć, że powołane przez Sąd I instancji stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2310/11, zgodnie z którym rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu, dotyczyło postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję, a nie postępowania prowadzonego przez organ współdziałający. Wobec stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f utd nie było uprawnione do weryfikowania spełniania przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie warunków do udziału w postępowaniu, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie koncentrują się na podnoszeniu okoliczności wskazujących na to, że Stowarzyszenie warunki te spełniło. Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.