II SA/Kr 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P.N. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 9 września 2014r., znak: [...], nakazano inwestorowi dokonać rozbiórki ogrodzenia, posadowionego od strony drogi gminnej nr ewid. [...], posadowionego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazano, że ogrodzenie jest konstrukcji murowanej z kamienia o łącznej długości 154 m i wysokościach na danej długości wynoszących stosownie: 1,8m, 2 m, 3 m. Ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane ok. 1997 r. i jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r., organ I instancji na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia wymienionych w nim dokumentów. Wskazanych braków nie usunięto w terminie, a inwestor, jak sam przyznał, nie posiada pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w przedmiocie zrealizowanego ogrodzenia. Rozpoznając odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 19.12.2014r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") w związku z art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm. dalej: "u.p.b."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że tryb postępowania uregulowany w art. 49 b u.p.b. wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego władny jest do wszczęcia procedury legalizacyjnej, dopiero w przypadku ustalenia, że usytuowanie ogrodzenia jest zgodne z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego obszaru oraz nie narusza przepisów odrębnych, w tym techniczno - budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia w oparciu o art. 52 u.p.b. Obiekt budowlany podlegający rozbiórce został określony - wbrew twierdzeniom odwołującego się - w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Długość ogrodzenia podlegającego rozbiórce została wskazana w sentencji decyzji. Sama sentencja odsyła strony postępowania do załącznika do decyzji stanowiącego jej integralna część wskazującego na dokładne wymiary ogrodzenia posadowionego na działce nr ewid. [...], [...], [...] wzdłuż działki nr ewid. [...] w miejscowości G.. Odnosząc się do kolejnego, zawartego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego regulacji prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 dalej: Nowela z 2003 r.) wskazano, iż ww. przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Możliwość zastosowania ustawy w brzmieniu przed nowelą z 2003 r. wynikała z brzmienia art. 7 ust.2 powołanej noweli. Osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie noweli z 2003 r.) spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, stosowało się nowe regulacje. Powyższy przepis jak również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 póz. 888) zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym wyrokiem nastąpiła kolejna zmiana przepisów w oparciu o ustawę z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz.665 dalej: "Nowela z 2007r.") dotycząca legalizacji samowoli budowlanych bez konieczności wnoszenia opłat legalizacyjnych. W dalszej części wskazano, że przesłanki warunkujące zastosowanie przepisów ww. ustawy nowelizacyjnej w sprawach samowoli budowlanych zostały określone w jej art. 3 ust. 1 Noweli z 2007 r. Zgodnie z tym przepisem do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosowało się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b u.p.b. jednakże na właścicielach spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 3 ust. 2 Noweli z 2007 r.). Możliwość legalizacji samowoli budowlanych w powyższym trybie została ograniczona czasowo. Przedmiotowe przepisy obowiązywały w okresie od dnia wejścia w życie Noweli z 2007 r. (tj. od dnia 20 czerwca 2007 r.) do dnia 1 stycznia 2008 r. Po tym terminie należy stosować art.48-49b ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że właściciele zainteresowani zalegalizowaniem obiektów budowlanych w trybie Noweli z 2007 r., powinni do dnia 1 stycznia 2008 r. złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W przypadku kiedy tego nie uczynili organy nadzoru budowlanego winny były stosować przepis art. 48 -49b u.p.b. Analiza akt niniejszego postępowania doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że inwestor nigdy nie występował o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. WINB jedynie wiadomo, że inwestor wystąpił do PINB z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynków drewnianych o charakterze rekreacyjnym położonych na działkach nr ewid. [...] i [...] w G.. Brak natomiast informacji żeby wystąpił o powyższe pozwolenie również w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia. Zatem, w ocenie organu II instancji uzasadnione jest twierdzenie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie mają obecnie obowiązujące przepisy u.p.b. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. N., zarzucając naruszenie: - art. 49 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, wobec którego wygasła możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki w związku z upływem okresu pięciu lat od zakończenia jego budowy w okresie obowiązywanie przedmiotowego przepisu; - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, której rozstrzygnięcie zawarto częściowo w uzasadnieniu decyzji; - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo iż organ l instancji nie ustalił daty w jakiej zrealizowane zostało ogrodzenie będące przedmiotem postępowania; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej pomimo wyznaczenia terminu na przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, którego inwestor obiektywnie nie mógł zachować; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ l instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarówno I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zatem do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych występujących w niniejszej sprawie, przede wszystkim wskazać trzeba, że jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Niedokonanie zgłoszenia w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - jeżeli zrealizowane ogrodzenie lub jego część stanowi obiekt budowlany - skutkuje obowiązkiem wszczęcia przez właściwy organ procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 b cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie kluczową, wymagającą ustalenia kwestią było określenie charakteru przedmiotowego ogrodzenia, w zależności od tego, czy wznoszone było na działce zabudowane czy niezabudowanej. Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest bowiem tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W ostatniej z ww. sytuacji powstaje bowiem obiekt budowlany (budowla), o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na tej działce zabudowaniami, do którego zastosowanie znajduje odrębny tryb legalizacyjny wymieniony w art. 50 i 51 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). Zatem w przedmiotowej sprawie organ administracyjny powinien odpowiedź na pytanie, czy ww. ogrodzenie to obiekt budowlany czy też urządzenie budowlane (art. 3 pkt. 9 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Artykuł 1 Prawa Budowlanego określa zakres tej ustawy w ten sposób, że normuje ona działalność dotyczącą projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Natomiast art.3 pkt 3 tegoż prawa definiuje pojęcie budowli - jako każdego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury, podając przykładowo o jakiego to rodzaju obiekty może chodzić. Pojęcie ogrodzenia nie ma ustawowej definicji, ale jest zaliczane do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art. 3 pkt. 9 Prawa Budowlanego). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia przede wszystkim treść art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa Budowlanego z 1994 r. oraz treść art. 30 ust 1 pkt 3 tego prawa w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego mówią o budowie, które to pojęcie odnosi się zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego prawa wyłącznie do obiektu budowlanego (zob. np. wyrok NSA - z 21 lipca 1998 r. II SA/Ka 1719/96 i wyrok z dnia 11.04.2001 Sygn. akt ll SA/Kr 914/98). Powyższej wykładni nie sprzeciwia się, treść art. 3 pkt 9 prawa budowlanego zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego bowiem przepisu wynika, tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane. Nie zawsze ogrodzenie jest, czy też musi być, związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Można z łatwością wskazać sytuacje, gdy taki związek nie występuje, np. gdy mamy do czynienia z ogrodzeniem działki niezabudowanej, użytkowanej jako ogród (czy też sad). Krótko mówiąc ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko wtedy, gdy nieruchomość jest zabudowana i pozostaje funkcjonalny związek między ogrodzeniem a obiektem budowlanym. Jeżeli więc nieruchomość posiada większą powierzchnię, niż jej teren zabudowany (działka budowlana) to ogrodzenie będzie tylko wtedy urządzeniem budowlanym, gdy będzie związane z zabudową, a nie z ogrodzeniem całej nieruchomości. W tym zakresie orzekające organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracyjny ustali jaki był charakter działki, na której wznoszono sporne ogrodzenie i na podstawie tego określi czy stanowi ono urządzenie techniczne, czy też obiekt budowlany. Sprawa wymaga w opisanym zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i oceny charakteru działki, na której wznoszono sporne ogrodzenie. Ustalenie zatem okoliczności czy działka w okresie budowy ogrodzenia była niezabudowana czy zabudowana (i czy ogrodzenie pozostawało w związku funkcjonalnym z tym zabudowaniem) pozwoli zakwalifikować sporne ogrodzenie bądź jako urządzenie techniczne, bądź jako obiekt budowlany. Organ administracyjny zbada powyższe okoliczności również w kontekście postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynków drewnianych o charakterze rekreacyjnym, o którym wspomina organ odwoławczy, a obejmującego obiekty zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] i [...] w G.. W aktach niniejszej sprawy w zasadzie brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z tego postępowania. O ile nie budzi wątpliwości Sądu data realizacji przedmiotowego ogrodzenia (1997r.), to fakt ten należy odnieść do wskazanej powyżej okoliczności, że ogrodzenie to zostało wybudowane m.in. na działkach nr ewid. [...] i [...] w G., na których prawdopodobnie wcześniej (w tatach 1989-1992r) zostały wybudowane budynki drewniane o charakterze rekreacyjnym. Okoliczność ta w sposób pośredni wynika z kserokopii pisma skarżącego z 23.10.2001r. stanowiącego wniosek o zalegalizowanie tych obiektów oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie (k.18 akt II instancji). Niestety brak akt tamtej sprawy, czy też decyzji nie pozwala na wyciągnięcie dalej idących wniosków i dokonanie dokładnej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Nie sposób zatem stwierdzić czy niejako "przy okazji" uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków drewnianych o charakterze rekreacyjnym zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] w G. nie objęto nim ogrodzenia (wybudowanego w 1997r. a wniosek jest z 23.10.2001r.). Jeżeli natomiast do tego nie doszło, to należy rozważyć wskazaną wyżej kwestię kwalifikacji prawnej przedmiotowego ogrodzenia (lub jego poszczególnych części) w zależności od tego czy będzie ono traktowane jako obiekt budowlany, czy też jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, a więc odpowiednio możliwość zastosowania art.49 b Prawa Budowlanego, czy też art.50 i 51 Prawa Budowlanego (ze wskazanych powyżej uprawdopodobnionvch okoliczności wynikałoby, że ogrodzenie na działkach nr ewid. [...] i [...] w G. wybudowano później niż zgłoszone do użytkowania na tych działkach obiekty). Ostatecznie stwierdzić należy, że organy, nie dokładając należytych starań do wyjaśnienia sprawy w opisanym zakresie, naruszyły przepisy art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli zastosować prawidłowy reżim prawny. Zatem odnoszenie się do zarzucanych w skardze kwestii dotyczących naruszenia prawa materialnego, jest na tym etapie przedwczesne. Mając to na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ww. ustawy.