I OSK 2331/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1484/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1484/14 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. J. W. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie opłat ponoszonych w związku z dostarczaniem jej wody, gazu, energii elektrycznej, wywozem śmieci oraz drobnymi remontami. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia w żądanej przez nią wysokości i jednocześnie przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 50 zł na pokrycie podanych przez nią opłat. W uzasadnieniu decyzji podał, że J. W., po unieważnieniu małżeństwa z L. W., ma zasądzone alimenty na rzecz ww. w wysokości 200 zł miesięcznie. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jednakże faktowi temu sprzeciwia się L.W.. Wnioskodawczyni jest bezrobotna, ale pozostaje zarejestrowana w urzędzie pracy, choć nie wykazuje żadnych starań w celu uzyskania zatrudnienia. Nie posiada żadnego źródła dochodu, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego przyznanego na okres od kwietnia do czerwca w kwocie po 275 zł miesięcznie. Zdaniem organu powyższe okoliczności uzasadniały przyznanie J. W. zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłat związanych z zamieszkaniem, jednakże w wysokości 50 zł. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R.. Organ odwoławczy podał, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru obowiązkowego, lecz fakultatywny, zależny od szeregu okoliczności sprawy. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych potrzebujących. W rozstrzyganej sprawie decyzja organu I instancji okazała się prawidłowa i należycie uzasadniona, co przesądziło o utrzymaniu jej w mocy. Zwłaszcza, że J. W. jest objęta systematyczną pomocą społeczną w formie zasiłków. Na powyższą decyzję J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę, Sąd wskazał, że ustalenie, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. nie oznacza jeszcze, że powstaje obowiązek uwzględnienia przez organ zgłoszonego żądania w całości lub w części, a wręcz przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, iż odmowa uwzględnienia zgłoszonego żądania wymaga przekonywującego uzasadnienia, aby wykazać że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Sądowa kontrola nie obejmuje natomiast celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły treść żądania strony oraz jej sytuację materialno-bytową, a także zastosowały właściwe przepisy prawa. Organy obu instancji nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego, przekonująco motywując częściowo korzystną dla skarżącej decyzję. Organy nie miały obowiązku przyznania wnioskodawczyni pomocy w pełnej wnioskowanej kwocie, o czym świadczy konstrukcja art. 39 ust. 1 u.p.s. Przyznana kwota 50 zł mieści się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie zostało należycie umotywowane. Zawiera ono logiczny wywód przekonujący do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, że strona często korzysta z pomocy społecznej otrzymując liczne zasiłki celowe i zasiłek okresowy. Okoliczność tę potwierdzają również inne sprawy zawisłe przed Sądem, z których wynika, że organy nie odmawiają skarżącej pomocy, tyle że nie zawsze uwzględniają zgłaszane żądania w pełnej wysokości. Ponadto Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż strona nie podejmuje starań, aby samodzielnie polepszyć swoją sytuację materialno-bytową, np. poprzez poszukiwanie i podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia, oczekując jedynie na pomoc od instytucji publicznych, tym bardziej, że nie jest osobą, która nie jest w stanie pracować. Tymczasem w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie można też, zdaniem Sądu, pominąć okoliczności, na którą zwróciła uwagę sama skarżąca w oświadczeniu o stanie majątkowym, iż posiada ona majątek dorobkowy, którym dysponuje M. Z.. Skoro tak, to w pierwszej kolejności winna ona podjąć starania o jego odzyskanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na: - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w R., w sytuacji w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ wskutek nieprawidłowego wyjaśnienia sytuacji życiowej i bytowej skarżącej nie otrzymała ona świadczenia we wnioskowanej kwocie; - niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w R., w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu skutkowałoby uwzględnieniem skargi. 2. naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja podjęta przez SKO w R. jest adekwatna do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy w kwocie 50 zł a nie 250 zł i tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego. Wskazując na przytoczone podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji prowadził postępowanie i wydał decyzję administracyjną w sytuacji, w której w sposób niedostateczny wyjaśnił sytuację życiową skarżącej. Prezydent Miasta R. (a za nim SKO a później WSA) odmawiając przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości, podał, że J. W. po unieważnieniu małżeństwa z L. W., ma zasądzone alimenty w stosunku do niego w wysokości 200 zł miesięcznie a poza tym, zamieszkując wspólnie z L.W., w jednym mieszkaniu, ale w innym pokoju, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jednakże faktowi temu sprzeciwia się L. W.. Dane te nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego. Istotnie, J. W. przyznaje, że zamieszkuje w mieszkaniu byłego męża posiadając status lokatorki ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jednak, co najważniejsze, J. W., jako strona postępowania wnioskująca o zasiłek celowy, złożyła stosowne oświadczenie dotyczące jej sytuacji życiowej, natomiast organ administracji uzależniał wysokość zasiłku od postawy L.W., który stroną postępowania nigdy nie był. Organ nie mógł zatem żądać od niego składania oświadczeń. Wskazano ponadto, że istotne w sprawie jest to, iż skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku z tego tytułu. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie może liczyć na niczyje wsparcie, dlatego korzysta ze środków z pomocy społecznej, które wykorzystuje na zaspokojenie swoich niezbędnych potrzeb. Jest również osobą przewlekle chorą - cierpi na osteoporozę, alergię, anemię a także cierpi z powodu schorzeń kręgosłupa. Ze względu na brak środków do życia oraz możliwości zarobkowych zmuszona jest do korzystania z posiłków w kuchni im. Św. Brata Alberta. WSA w Rzeszowie wskazując, że skarżąca nie czyni żadnych starań w celu uzyskania zatrudnienia nie dostrzegł jednak, iż schorzenia jej są na tyle poważne, że uniemożliwiają aktywne poszukiwanie pracy. Ponadto WSA nie wziął pod uwagę, że skarżąca jest osobą urodzoną 6 października 1962 r., a więc w bieżącym roku ukończy 53 lata, a co z tym się wiąże, ma bardzo ograniczone możliwości podjęcia pracy. Stopa bezrobocia na koniec marca 2015 r., w województwie podkarpackim wynosiła aż 14,9 % a w samym mieście R. 8,1 % . Biorąc pod uwagę dane statystyczne a także stan zdrowia skarżącej, wniosek WSA wydaje się być nieadekwatny do sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 8 maja 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2016 r., poz.718, dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest chybiony, jako że Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Prawidłowym, choć nie zasługującym na uwzględnienie, jest podniesienie zarzutu naruszenia art.151 p.p.s.a. w powiązaniu z określonym przepisem procesowym – art.7 k.p.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art.7 k.p.a. polegającego według strony skarżącej na nieprawidłowym wyjaśnieniu jej sytuacji życiowej i bytowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że tak organy administracji, jak też Sąd pierwszej instancji szczegółowo i wnikliwie ocenili sytuację materialną skarżącej, biorąc pod uwagę zarówno sytuację mieszkaniową, jak i zdrowotną. Okoliczność, że w wyniku oceny tej sytuacji skarżąca otrzymała zasiłek w wysokości jej niezadowalającej, nie oznacza, że organy administracji uchybiły normie określonej w art.7 k.p.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie wskazanego przepisu związane jest z zarzuceniem organom administracji działania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sad Administracyjny zarzutu tego nie podziela. Stosownie do wskazanego przepisu art.39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej: 1. " W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z przepisu tego wynikają następujące wnioski. Po pierwsze: pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualną sprawę. Dlatego zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego. Po drugie: świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy. Po trzecie: przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.), nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Po czwarte: uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że J. W. jest osobą bezrobotną, utrzymującą się wyłącznie z pomocy społecznej ( zasiłki okresowe, zasiłki celowe, kuchnia dla ubogich). Ponadto skarżąca: 1) cierpi na anemię, alergię, osteoporozę i schorzenia kręgosłupa, jednakże brak orzeczenia lekarskiego o niezdolności do pracy, 2) ma wynikający z umowy z L. W. obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania mieszkania, lecz nie przedstawia żadnych rachunków i wyliczeń, 3) nie podjęła żadnych kroków celem rozliczenia majątku z M.Z.. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy administracji uznały, że opłaty za gaz, energię, wywóz śmieci wodę i drobne remonty, w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca stanowią niewątpliwe niezbędną potrzebę bytową, co powoduje, że przyznanie skarżącej zasiłku na ten cel jest uzasadnione. Odnośnie zaś do wysokości przyznanego świadczenia, organ odwoławczy trafnie ocenił zasadność żądania strony i działając w granicach uznania prawidłowo wskazał, że nie jest zobowiązany do przyznania pomocy finansowej w pełnej żądanej przez skarżącą wysokości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu rozstrzyga zgodnie z właściwością wojewódzki sąd administracyjny.