II GSK 2469/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 251/15 w sprawie ze skargi R. I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od R. I. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 4 kwietnia 2013 r. o godz. 8:50 na płatnym odcinku granica miasta P. – granica miasta K. w miejscowości S. zatrzymano do kontroli mobilnej kierowany przez skarżącego zespół pojazdów: samochód z przyczepą. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu przekraczała 3,5 tony. Przeprowadzona kontrola mobilna wykazała, że zatrzymany pojazd nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox wobec czego opłata elektroniczna nie była pobierana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za poddany kontroli przejazd. W wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, wskazując, że nie zostały przewidziane okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.), w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organ stwierdził, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znaki drogowe, które mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Okoliczność prawidłowego oznakowania odcinka drogi za przejazd, po którym pobierana jest opłata, nie ma wpływu na odpowiedzialność za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Istotne, w ocenie organu, było, że skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej, w związku z czym nawet przy ustawieniu znaku informacyjnego o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczania. Dla obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie miało znaczenia, że dokonywany przejazd nie miał związku z działalnością gospodarczą. Podobnie za okoliczności niemające znaczenia dla sprawy organ uznał fakt, że strona nie pracuje, nie posiada dochodów i nieruchomości, poruszała się autem pożyczonym. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, za niebudzące wątpliwości uznał, że poruszanie się pojazdem przekraczającym dopuszczalną masę całkowita 3,5 t po odcinku drogi krajowej nr [...]: granica miasta P. – granica miasta K. podlegało opłacie elektronicznej, zgodnie z pkt 8 lit. b) załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze. zm.). Zauważył, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany przez skarżącego i znajdował potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz protokole oględzin, które skarżący podpisał bez uwag. Skarżący poruszał się zespołem pojazdów składającym się z samochodu Mercedes Sprinter 313 CDI o dmc 3,5 t połączonego z przyczepą ciężarową przeznaczoną do przewozu pojazdów o dmc 2,7 t. W tym zakresie Sąd podkreślił, że nie była istotna waga zespołu pojazdów, gdyż dla poboru opłaty elektronicznej znaczenie miała dopuszczalna masa całkowita. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Samo przekroczenie 3, 5 t dmc przez pojazd lub zespół pojazdów zobowiązywało do uiszczenia opłaty elektronicznej przez kierującego. Nie miało znaczenia, zdaniem Sądu, czy przejazd był wykonywany w celach prywatnych, czy też w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżący kierował kontrolowanym zespołem, nie posiadając w samochodzie urządzenia viaBOX, co skutkowało tym, że nie mógł uiścić wymaganej opłaty elektronicznej, w myśl art. 13hc ust. 1 w zw. z art. 13i u.d.p. Sąd zauważył przy tym, że odcinek drogi krajowej nr 92 został prawidłowo oznakowany przez zarządcę drogi w 2012 r. W tej sytuacji, wobec ziszczenia się wszystkich przesłanek sformułowanych w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., organ był zobowiązany do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W ocenie Sądu w sprawie nie miał zastosowania art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310) stanowiący, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r., a decyzja ostateczna została wydana przez organ w dniu 10 czerwca 2013 r. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). R. I. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 4 ustawy o zamianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310) w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz konstytucyjnej zasady legalizmu polegające na orzekaniu na podstawie obowiązujących przepisów, w sytuacji gdy naruszenie przez skarżącego przepisów nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2013 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w dniu 2 stycznia 2015 r., na podstawie której postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy o drogach publicznych umarza się, jeśli zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 2 stycznia 2015 r.; 2. przepisów postępowania, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, podczas gdy jak wynika z obowiązujących przepisów prawa materialnego (wskazanych w zarzucie nr 1) powinno ono zostać umorzone wobec brzmienia art. 4 ustawy zmieniającej; 3. z ostrożności procesowej strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 13k ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 13 k ust. 4 ustawy o drogach publicznych obowiązujących przed dniem 2 stycznia 2015 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasady legalizmu, proporcjonalności i zaufania obywateli do Państwa oraz niezastosowaniu art. 13k ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przepisu w brzmieniu określonym ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r., która weszła w życie w dniu 2 stycznia 2015 r., czego konsekwencją było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy Sąd meriti powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu i przekazać ją organowi do ponownego rozstrzygnięcia, albowiem obowiązująca w chwili orzekania ustawa przez Sąd meriti na którą powołuje się zarówno organ jak i Sąd meriti przewiduje za naruszenie przepisów art. 13 k ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych karę w wysokości 500 z, a nie jak orzeczono w decyzji 3.000 zł; 4. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję organu i nieuchylenie decyzji organu i niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego, podczas gdy w dacie wyrokowania obowiązywała ustawa zmieniająca, która zmieniała przepisy dotyczące kary nałożonej na skarżącego w sposób określony w punkcie 2, a które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny musi w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd i instancji prawa materialnego, ponieważ zarzuty naruszenia przez tenże Sąd prawa procesowego sprowadzają się do twierdzenia autorki skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji winien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. ponieważ: " jak wynika z obowiązujących przepisów prawa materialnego (wskazanych w zarzucie nr 1) powinno ono zostać umorzone wobec brzmienia art. 4 ustawy zmieniającej" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji są niezasadne. Autorka skargi kasacyjnej mylnie uważa iż sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu prawnego istniejącego w dniu wydania wyroku przez Sąd I instancji. Jest to całkowicie błędne twierdzenie. Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny, który obowiązywał w dniu orzekania przez organy administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast organy w tej konkretnej sprawie dotyczącej popełnienia czynu, skutkującego nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za poddany kontroli przejazd, rozstrzygając tą sprawę maja obowiązek wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu popełnienia tego czynu. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, iż: "W niniejszej sprawie nie miał także zastosowania art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310) stanowiący, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r. (art. 7 tego aktu), a decyzja ostateczna została przez GITD wydana w dniu [...] czerwca 2013 r." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej) stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji nie naruszył tam wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę legalizmu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie został zakwestionowany przez skarżącego i znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 8 kwietnia 2013 r. i protokole oględzin sporządzonym w tym samym dniu. Skarżący podpisał oba dokumenty bez uwag. Zatem prawidłowo stwierdzono, że w momencie kontroli skarżący wykonywał przejazd pojazdem (zespołem pojazdów) przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą (wynoszącą 3,5 tony) po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej - bez uiszczenia tejże opłaty. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zatem samo przekroczenie 3, 5 t dmc przez pojazd lub zespół pojazdów zobowiązywało do uiszczenia opłaty elektronicznej przez kierującego. Nie miało znaczenia czy przejazd był wykonywany w celach prywatnych, czy też w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd I instancji zasadnie podkreślił, iż skarżący nie posiadał w samochodzie urządzenia viaBOX, co skutkowało tym, że nie mógł uiścić wymaganej opłaty elektronicznej, w myśl art. 13hc ust. 1 w zw. z art. 13i u.d.p. Stosownie do treści art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. W tej sytuacji, wobec ziszczenia się wszystkich przesłanek sformułowanych w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. (za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty) organ był zobowiązany do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, iż z obowiązujących powszechnie unormowań prawa krajowego wynika bezspornie, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, w toku postępowania administracyjnego, dokonują jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustalą naruszenie przepisów prawa - mają obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności powodujące dopuszczenie się nieprawidłowości, gdyż organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Końcowo podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jak twierdzi skarżący kasacyjnie poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję organu, ponieważ Sąd I instancji zastosował prawidłowo zarówno przepisy prawa materialnego w tej sprawie i dokonał ich właściwej wykładni, jak i dokonał wnikliwej kontroli postępowania administracyjnego i samej decyzji w sprawie pod katem zastosowania prawa materialnego i procesowego przez organy administracji, słusznie dochodząc do wniosku, że: "organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy, zaś zaskarżona decyzja nie narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym." (s.7 zaskarżonego wyroku WSA). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o treść art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze sytuację materialną skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).