II SA/Bd 376/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.K. na czynności [...] Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...] w przedmiocie procedury "Niebieska Karta" postanawia odrzucić skargę. Pismem z 14 marca 2015 r. T.K. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynności podejmowane przez [...] Zespół Interdyscyplinarny ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...] w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta". Skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury "Niebieskie Karty" (Dz. U. z 2011 r. Nr 209, poz. 1245) oraz w zw. z art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493) poprzez wadliwe przyjęcie, że wniesiona tzw. "Niebieska Karta" jest podstawą prowadzenia czynności w ramach postępowania objętego procedurą tzw. "Niebieskiej Karty", w sytuacji gdy została ona sporządzona wadliwie z powodu naruszenia wymogów formalnych. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania z udziałem skarżącego i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystąpienie przez Sąd do merytorycznej oceny skargi każdorazowo poprzedza badanie dopuszczalności skargi i ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających jej odrzucenie. Jednym z elementów tego procesu jest ustalenie, czy sprawa objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie stosownie do treści art. 3 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej, tj. organów administracji publicznej i to tylko w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a. Poza tym sprawa sądowoadministracyjna obejmować może wyłącznie spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach, powodując ich odrzucenie w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi skarżący uczynił czynności podejmowane przez [...] Zespół Interdyscyplinarny ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w [...] w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta". Zatem, aby stwierdzić, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżone czynności pochodzą od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowią one jeden z aktów czy czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwaną k.p.a.). I tak, organy wymienione w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. wymieniono podmioty zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. Mając na celu ustalenie, czy Zespół Interdyscyplinarny uznać można za organ administracji publicznej, koniecznym było dokonanie w pierwszej kolejności analizy przepisów prawa dotyczących zespołu interdyscyplinarnego wskazujący na jego charakter prawny i zasady funkcjonowania. Instytucja "zespołu interdyscyplinarnego" znajduje swoje uregulowanie w przepisach art. 9a-9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepisy art. 9a-9c cyt. ustawy zostały wprowadzone do ww. ustawy na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.125.842) i weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2010 r. Jak wskazuje treść uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, obowiązek tworzenia zespołów interdyscyplinarnych miał być wskazaniem do wspólnych działań przedstawicieli służb zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie (druk nr 1698, www.sejm.gov.pl). Podczas prac sejmowych podkreślano, że w każdej gminie powinien funkcjonować podmiot, który zajmuje się organizowaniem działalności w obszarze profilaktyki, zapobiegania i przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz pomocy osobom, które tej przemocy doświadczają. Zespoły interdyscyplinarne są elementem tworzonego przez gminę systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Analiza wskazanych powyżej przepisów wskazuje, że ustawa nie określa w sposób wyraźny statusu zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków (ust. 6). Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 7). Stosownie do ust. 8, zespół działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia zespołowi ośrodek pomocy społecznej (ust. 9). Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach zadań służbowych lub zawodowych (ust. 13). Szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu mają zostać określone przez gminę w drodze jej uchwały (ust. 15). W myśl art. 9b ust. 1 cyt. ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Stosownie zaś do treści ust. 3 cyt. artykułu do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Zauważyć należy, że z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Natomiast szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245) wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią § 7 cyt. rozporządzenia wypełniony formularz "Niebieskiej Karty – A" przekazywany jest do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego celem nadania procedurze dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Zespół Interdyscyplinarny, który podjął zaskarżone czynności, nie jest organem administracji publicznej, ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zespół, choć jego status prawny nie jest jednoznaczny, nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on swoistego rodzaju płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a którzy i tak działając w ramach zespołu wykonują swoje obowiązki zawodowe lub służbowe W ocenie Sądu w sytuacji, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro ani Zespół, ani jego Przewodniczący nie posiadają kompetencji to wydawania aktów, które w sposób prawny kształtują prawa i obowiązki stron, to nie można uznać, że są w znaczeniu funkcjonalnym organami administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji w tym zakresie sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.