II FSK 3327/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska - Nowacka, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1450/14 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 7 lipca 2014 r., nr (...) w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 7 lipca 2014 r., nr (...). Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., I SA/Kr 1450/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. (skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Z przedstawionego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że postanowieniem z 7 lipca 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpoznaniu zażalenia A. R., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 maja 2014 r. w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego A. R. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu 20 stycznia 2014 r. Pismem z 27 stycznia 2014 r. skarżący wniósł "zarzuty przeciwko wydanym tytułom wykonawczym". W uzasadnieniu zarzutów stwierdził, że powyższe tytuły wykonawcze są bezzasadne, ponieważ nigdy po 1989 r. nie podlegał obowiązkowi uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i gwarantowanych świadczeń pracowniczych. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z 31 stycznia 2014 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, natomiast postanowieniem z 7 lutego 2014 r. odmówił uznania zarzutu nieistnienia obowiązku. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne są bezzasadne, ponieważ zaległości objęte tytułami wynikają z ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalających wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, od których skarżący się nie odwołał. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 22 kwietnia 2014 r. uchylił w całości ww. postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ nadzoru, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśnił, że wydanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji ustalających wysokość należności wskazuje, iż podnoszony zarzut dotyczący nieistnienia egzekwowanego obowiązku, został już uprzednio rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym powinien zatem zastosować dyspozycję art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), dalej powoływana jako u.p.e.a., aby wyeliminować powielanie rozstrzygnięć dotyczących tej samej kwestii. Postanowieniem z 14 maja 2014 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec A. R. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od (...) do (...). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że należności objęte ww. tytułami wykonawczymi zostały ustalone w decyzji, co wskazuje, że podnoszony zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku był już rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Na powyższe postanowienie A. R. złożył zażalenie podnosząc, że wymienione w postanowieniu decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia składek zostały wydane zostały w stosunku do innej osoby niż zobowiązany, ponieważ od 1994 r. mieszka on w K. (...), a nie pod adresem K. (...). Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu postanowienia na przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. Podniósł następnie, że w zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji zobowiązany kwestionował istnienie należności ustalonej w orzeczeniu wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które zostało wymienione w zaskarżonym postanowieniu. Od ww. orzeczenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania do sądu, którego strona nie wniosła. Wobec braku skorzystania z prawa odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ wskazał, że zaskarżone postanowienie wypełnia dyspozycję art. 34 § 1a u.p.e.a. W skardze na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wskazał na błąd co do osoby zobowiązanego, ponieważ decyzje ustalające obowiązek świadczenia dotyczyły osoby zamieszkałej pod adresem (...), natomiast tytuły wykonawcze wynikające z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały wystawione na skarżącego zamieszkałego na (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd przytoczył treść art. 34 § 1a u.p.e.a. i stwierdził, że przepis ten zakłada, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się meritum sprawy, niemniej w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym zobowiązany może kwestionować treść obowiązku, czyli zachodzi konieczność merytorycznego badania sprawy. Zgodnie z cytowanym przepisem, do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu prowadzi również ustalenie, że zobowiązany kwestionuje wymagalność należności pieniężnej, z uwagi na jej wysokość określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, iż decyzją z 12 listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł, że skarżący jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od powyższego orzeczenia, wskutek czego stało się ono ostateczne. Z uwagi na fakt, że w piśmie zawierającym zarzut z 27 stycznia 2014 r. zakwestionował istnienie należności wskazanych w ww. decyzji, zastosowanie musiała mieć druga część przepisu art. 34 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którą postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje się także wtedy, gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. W takiej sytuacji organ nie miał możliwości merytorycznego ustosunkowania się do jego zarzutu. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. możliwość wniesienia zarzutów jest ograniczona w czasie. Dłużnik może złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Skoro skarżący w terminie otwartym do wniesienia zarzutów zgłosił jedynie zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych (zakwestionował wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość), to organy mogły rozważać jedynie tak wyartykułowany zarzut. Skarżący w piśmie z 27 stycznia 2014 r. wskazał, że uważa wystawienie tytułów wykonawczych za bezzasadne, gdyż po 1989 r. nigdy nie podlegał obowiązkowi uiszczania składek na rzecz ZUS. Późniejsze jego twierdzenia zawarte w zażaleniu o tym, że decyzja orzekająca o obowiązku zapłaty zaległych należności składkowych nie została mu doręczona, czy wreszcie argumentacja odnośnie błędu co do osoby zobowiązanego – jako zarzuty wniesione po terminie – nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów udzielonej skarżącemu pomocy z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: - art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. przez uznanie, że egzekucja jest dopuszczalna podczas gdy w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia skarżącemu decyzji ZUS z 12 listopada 2013 r. stwierdzającej, że jest on dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek, co wyklucza przyjęcie, że może stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego; - art. 34 § 1a w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez uznanie, że zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku jest niedopuszczalny ponieważ hipotetycznie mógł być przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu, podczas gdy pomimo tego, że WSA prawidłowo przyjął, że organ mógł wydać postanowienie o niedopuszczalności zarzutów na podstawie art. 34 § 1a ab inito ustawy, to jednak WSA nieprawidłowo przyjął, że organ mógł wydać postanowienie o niedopuszczalności zarzutów na podstawie art. 34 § 1a in fine ustawy, ponieważ zgłoszony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku, do którego należy stosować art. 34 § 1a ab inito ustawy trzeba odróżnić od zarzutu kwestionowania wymagalności należności pieniężnej, którego dotyczy art. 34 § 1a in fine ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydanych przez organy postanowień oraz orzeczenia Sądu pierwszej instancji art. 34 § 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który powołując się na piśmiennictwo wskazał, iż przepis ten hołduje założeniu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się meritum sprawy, niemniej w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym zobowiązany może kwestionować treść obowiązku, czyli zachodzi konieczność merytorycznego badania sprawy. Jeżeli w takim postępowaniu służą środki zaskarżenia, celem uniknięcia dwutorowości trybu zaskarżenia wierzyciel wydaje postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu. Wynika to z zasady pierwszeństwa rozpoznawania środków zaskarżenia dotyczących meritum sprawy (tak: C. Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010). Sąd zreasumował, że nie ma uzasadnienia do merytorycznego rozpatrywania zarzutów dotyczących wymagalności należności, jeżeli została ona określona lub ustalona w orzeczeniu, od którego przysługują odrębne środki zaskarżenia lub zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (administracyjnym, podatkowym czy sądowym). Zgodnie z cytowanym przepisem, do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu prowadzi również ustalenie, że zobowiązany kwestionuje wymagalność należności pieniężnej, z uwagi na jej wysokość określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Z poglądami tymi należy się zgodzić. Nie kwestionuje ich także autor skargi kasacyjnej. Warunkiem zastosowania art. 34 § 1a u.p.e.a. jest jednak rozpatrzenie zarzutu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Musi zatem istnieć rozstrzygnięcie zapadłe w innym postępowaniu, w którym zarzut był przedmiotem badania. Nie można już jednak podzielić stanowiska Sądu, że na gruncie niniejszej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, iż decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o tym, że skarżący jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji, a dowód ten był istotny wobec kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego. W tej sytuacji wydanie postanowienia w trybie art. 34 § 1a u.p.e.a. było obarczone wadą, gdyż brak było wystarczających przesłanek do uznania, że rozpatrzenie zarzutu nastąpiło w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że twierdzenia skarżącego zawarte w zażaleniu o tym, że decyzja orzekająca o obowiązku zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie nie została mu doręczona, czy wreszcie argumentacja skargi odnośnie błędu co do osoby zobowiązanego – jako zarzuty wniesione po terminie – nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotem pierwotnego zarzutu było nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), to twierdzenie skarżącego o tym, że decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego w ogóle nie weszła do obrotu prawnego stanowi jedynie dodatkową argumentację na uzasadnienie tego właśnie zarzutu. Podobnie należy ocenić zarzut skarżącego dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego: skoro skarżący kwestionuje istnienie obowiązku, to w ramach tego zarzutu może również wskazywać na to, że zobowiązanie dotyczy innej osoby, a więc że zobowiązanie jego dotyczące nie istnieje. Niezrozumiałym jest natomiast twierdzenie Sądu pierwszej instancji wskazujące, że w sytuacji gdy skarżący kwestionuje istnienie obowiązku (brak decyzji ustalającej wysokość składek), to oznacza, że kwestionuje on wysokość tego obowiązku. Powyższe przesądza o skuteczności zarzutu naruszenia w sprawie art. 34 § 1a u.p.e.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ musi ustalić, czy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 listopada 2013 r. orzekająca, że skarżący jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy została skarżącemu doręczona. Dopiero po przesądzeniu tej okoliczności będzie możliwe podjęcie dalszych czynności procesowych, w ramach których organ obowiązany będzie uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 7 lipca 2014 r. Z kolei wniosek pełnomocnika ustanowionego z urzędu o zwrot kosztów postępowania NSA pozostawił do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.