II OSK 2114/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 77/15 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 11 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi R.B. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 28 lipca 2014 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Czarnożyły z [...] czerwca 2009 r., którą ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz urządzeniami towarzyszącymi, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Decyzja została wydana na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w I. (dalej: inwestor). Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Czarnożyły z [...] czerwca 2009 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] września 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie miało być realizowane na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnożyły przyjęty przez Radę Gminy w Czarnożyłach uchwałą nr XV/57/2004 z 29 marca 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 164, poz. 1494 – dalej: m.p.z.p.). Uchwała ta weszła w życie 30 czerwca 2004 r. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E6RM, dla którego plan miejscowy w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustala jako podstawowe przeznaczenie rolne oraz dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę mieszkaniową zagrodową rozproszoną wraz z ogrodami oraz zabudową związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, pod warunkiem posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż wielkość średniego gospodarstwa rolnego w gminie oraz realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeń. Elektrownie wiatrowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi stanowią obiekty infrastruktury technicznej. W ocenie organu, przepisy planu miejscowego dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem E6RM budowę sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeń, a więc dopuszczają również budowę turbiny wiatrowej oraz linii energetycznej kablowej SN 15 kV. Ponadto w § 12 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. wprowadza się zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz za wyjątkiem dróg, stacji paliw i autogaz oraz urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie organu, wyjątek od zakazu lokalizowania na całym obszarze planu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych, dotyczy zatem nie tylko terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, ale również urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy m.p.z.p. nie stanowiły zatem przeszkody do realizacji przedsięwzięcia. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Uwzględniając art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, organ dokonał oceny kwestionowanej decyzji środowiskowej z § 12 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Dokonując wykładni tego pojęcia na gruncie innych aktów prawnych Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie zgodności decyzji środowiskowej z § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, żadna ze stron postępowania nie dostrzegła potrzeby zbadania legalności decyzji środowiskowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., który wprowadza zakaz (na całym obszarze planu) prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Sąd I instancji podkreślił, że wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien więc rozważyć, czy planowana działalność gospodarcza związana ze sporną inwestycją wywoła uciążliwość wykraczającą poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny i w związku z tym podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że w tym kontekście pod uwagę należy wziąć między innymi oddziaływanie akustyczne elektrowni oraz zachodzenie śmigła elektrowni na działkę nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka), na którą przeniesiono decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i uwzględnienie skargi, pomimo niewykazania przez skarżącą, że posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z art. 156 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że nie obejmowała ona wniosków i zarzutów dotyczących niezgodności decyzji z § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., a Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ nie dokonał analizy zgodności decyzji środowiskowej z § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. W ocenie spółki, zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy, a w szczególności uzasadnienia obu decyzji, nie pozwalają na formułowanie takich wniosków Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie spółki, organ poddał analizie cały zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności treść m.p.z.p. i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o ten materiał. Po piąte, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań odnoszących się do postępowania pozostającego poza granicami sprawy, której dotyczyła skarga. Organ został zobowiązany do zbadania uciążliwości inwestycji na inne nieruchomości w sytuacji, gdy skarga dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Ustalenia w tym zakresie wymagałyby przeprowadzenia postępowania dowodowego, stanowiącego merytoryczne uzupełnienie postępowania pierwotnego. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo braku pozytywnego ustalenia w postępowaniu, że skarżąca posiada interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie spółki, skarżąca nie posiada statusu strony postępowania, a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), co oznacza, że brak jest sprawy administracyjnej, a w konsekwencji sądowoadministracyjnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/" w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że uchylone decyzje naruszały powołane przepisy k.p.a., ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśniono, czy i w jakim stopniu decyzja Wójta Gminy Czarnożyły narusza § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. pomimo braku wskazania naruszonych przez organ administracji przepisów prawa materialnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie są zasadne. Po pierwsze, rozpatrując skargę kasacyjną B. spółka z o.o. z siedzibą w W. należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. z powodu uwzględnienia skargi, chociaż strona skarżąca do Sądu I instancji nie posiada interesu prawnego. Wynika to z tego, co nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżąca jest właścicielem sąsiedniej działki o nr ewid. [...], która jest położona w obrębie Staw gmina Czarnożyły w odległości około 270 m od terenu, na którym jest usytuowana przedmiotowa elektrownia wiatrowa. Z tych względów chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a., ponieważ wbrew stwierdzeniom skarżącego kasacyjnie skarżąca, tj. R.B. posiada w tej sprawie interes prawny, biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Należy bowiem zaznaczyć, że przesłanki, które zostały określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a., obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Po drugie, nie są zasadne także zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 k.p.a. z powodu uwzględnienia skargi, chociaż skarga nie podniosła bezpośrednio zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Dotyczy to również chybionego zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że chociaż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzi się już postępowania dowodowego w takim zakresie jak w postępowaniu zwykłym, to jednak nie zwalnia właściwego organu prowadzącego postępowanie od oceny występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i to bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę skarżącą żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sprawie dotyczyło to więc braku zbadania zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej – z § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. jak i w związku z art. 156 § 1 k.p.a., w tym również z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto nie podniesiono w skardze kasacyjnej nawet zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Należy bowiem podkreślić, że § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. jednoznacznie zakazuje na całym obszarze m.p.z.p. prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości, która wykracza poza granice działki lub działek, co do których inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto należy jednak zaznaczyć, że w tym postępowaniu sąd administracyjny jednak nie bada zgodności ustaleń m.p.z.p. z przepisami szczególnymi. Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny materiału dowodowego w tej sprawie. Dotyczy to również zarzutu, który podnosi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które sformułował Sąd I instancji. Wynika to z tego, co Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na żądanie strony skarżącej nie zwalnia właściwego organu od przeprowadzenia kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w której sprawie wszczęto postępowanie nadzwyczajne, w celu ustalenia czy nie występowały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ powinien więc zbadać czy powyższa decyzja nie naruszyła art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., czy nie spowodowała wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym celu należy poddać ponownej ocenie między innymi oddziaływanie akustyczne przedsięwzięcia oraz zachodzenie śmigła elektrowni na działkę nr [...], właśnie w ramach ponownej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do skargi kasacyjnej SKO w Sieradzu należy stwierdzić, że także jej zarzuty nie są zasadne. Po pierwsze, chybiony jest ten zarzut, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., biorąc pod uwagę ustalenia § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. Wynika to z tego, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia – co podniesiono wyżej w odpowiedzi na podobny zarzut kasacyjny A. spółki z o.o. – nie zbadano pierwotnie w postępowaniu dowodowym, czyli w oparciu o już zebrane dowody bez potrzeby przeprowadzenia innych dowodów, czy powyższa decyzja zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. Nie wyklucza to bowiem, żeby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej badać w powyższym zakresie przedmiotowym czy nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, biorąc pod uwagę poddany prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stan faktyczny i prawny w tej sprawie chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., z powodu braku wskazania naruszonych przez organ administracji przepisów prawa materialnego. Należy bowiem ponownie podkreślić, że jest to postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a więc ma na celu ustalenie, czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności w tej sprawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej i § 12 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., czyli dotyczące zgodności realizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. Natomiast w tej sprawie powyższa ocena prawna, co Sąd I instancji słusznie stwierdził, nie została przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych przepisów prawa materialnego. Ponadto, co należy przypomnieć, art. 156 § 1 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.