II GSK 2317/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Ol 7/15 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Ol 7/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek, (1) zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, (2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) oddalił wniosek o ukaranie organu grzywną i (4) przyznał wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. S. wniosła skargę na bezczynność ZUS Oddział w E., zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 123 i art. 28 oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej u.s.u.s.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie ZUS Oddział w E. do wydania decyzji na wniosek skarżącej z dnia [...].11.2012 r. w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2008 do 11/2009 w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z ust. 3a u.s.u.s.; 2) zobowiązanie Dyrektora Oddziału ZUS w E. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i wypłacenie odszkodowania z tytułu poniesionych strat z uwagi na egzekucję ze świadczenia M. S. znak [...] w latach 2012-2014. Organ uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że skarżąca [...] listopada 2012 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za cały okres prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. ZUS wydał decyzję o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek. Na skutek odwołania skarżącej ZUS Odział w E. decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/OI 355/13 na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, z powodu przekroczenia ustawowego terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. postępowanie dotyczące umorzenie składek zostało zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego dotyczącego ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, organ podjął postępowanie w sprawie. WSA w Olsztynie uwzględnił skargę na bezczynność. Sąd I instancji stwierdził, że po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Okręgowego w E. z [...] lutego 2015 r., sygn. akt IV U 382/14, organ pozostaje w stanie bezczynności. WSA nie podzielił stanowiska Organu, że obecnie toczące się postępowanie o przeliczenie świadczenia rentowego M. S. uniemożliwia zakończenie sprawy w przedmiocie umorzenie należności z tytułu składek. W bezczynności organ pozostaje po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w E. z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt IV U 382/14, w przedmiocie ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Wcześniej organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy w przedmiocie umorzenia składek, gdyż pozostawała sporna podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z tym uzasadnione było zawieszenie postępowania na podstawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdził, że bezczynność postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak było też podstaw stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, do wymierzenia organowi grzywny. Zdaniem WSA dla rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła potrzeba dopuszczania przez sąd dowodów uzupełniających, więc Sąd wniosek dowodowy oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 2, 3 i 4. Zarzucił naruszenie: na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż złożenie odwołania skarżącej do Sądu Okręgowego w E. z dnia [...].11.2012r. stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 12/2008 do ll/2009 r., pomimo iż okres ten nie był kwestionowany w odwołaniu; art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie, iż nawet gdyby przyjąć słuszność zawieszenia postępowania przez Organ, to i tak należałoby przyjąć, iż doszło w sprawie do znacznego przekroczenia terminów przewidzianych w stosownych przepisach k.p.a.; § 14 ust. 2 pkt 1) lit. a) w zw.-z § 6 ust 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcy prawnego ustanowionego z urzędu poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, iż sprawa dotyczy roszczeń pieniężnych określonych przez Organ w kwocie 3.056,49 zł (vide: decyzja Organu z [...].01.2013 r. - w aktach sprawy) oraz z pewnością mieszczącej się w przedziale z § 6 lit. c/ ww. rozporządzenia. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 67 w zw. z art. 34 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku doręczenia (wręczenia) pełnomocnikowi skarżącej pisma organu z dnia [...].06.2015 r. Doręczenia takiego nie mogło zastąpić poinformowanie pełnomocnika Skarżącej o treści pisma powodujące, iż dotarła do niego treść zniekształcona przekazem sędziego sprawozdawcy; art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na "oddaleniu wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej zgłoszonych w piśmie z dnia [...].06.2015 r. oraz poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z wszystkich decyzji wydanych przez Organ, a wzmiankowanych w petitum odwołania skarżącej do Sądu Okręgowego w E. z dnia [...].11.2015 r.; art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz zamknięcie rozprawy, pomimo iż Sąd nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a w szczególności tego, co było przedmiotem rozpoznania w sprawach przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych, które to sprawy były wskazywane przez organ; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o niekompletne akta sprawy przedłożone przez organ, w których brakowałoby chociażby decyzji wzmiankowanych w petitium odwołania skarżącej do Sądu Okręgowego w E. z dnia [...].11.2015 r. oraz poprzez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów, które już chwili wyrokowania znajdowały się w aktach sprawy, jak choćby pisma skarżącej z dnia [...].01.2013 r., w którym skarżąca wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 12/2008 do 11.2009 r., kiedy to bezspornie prowadziła działalność gospodarczą; w aktach sprawy brakowało także dokumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby na datę prawomocnego zakończenia spraw przed Sądem Okręgowym w E. i Sądem Apelacyjnym w G., które to zakończenie powoduje stan bezczynności organu; art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż brak jest w sprawie podstaw do obłożenia Organu grzywną, oraz że Organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż (jak wynika z odpowiedzi Organu na skargę) kwestia, dla której organ zawiesił rozstrzyganie wniosku Skarżącej została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...].01.2015 r., a pomimo to organ nie wydał wnioskowanej decyzji w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie, czyli dnia [...].06.2015 r. Trudno uznać, iż stan bezczynności Organu trwający ponad pół roku nie jest rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej, na podstawie art. 191 p.p.s.a. zaskarżył postanowienie Sądu I Instancji wydane na rozprawie z dnia [...].06.2015r. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia [...].06.2015 r. Skutkiem tego postanowienia był brak wyjaśnienia przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w skarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zobowiązanie Organu do przedłożenia do akt sprawy: * decyzji Organu z dnia [...].1.2012 r. znak [...], * decyzji Organu z dnia [...].08.2012 r. znak [...], - decyzji Organu z dnia [...].01.2012 r. o ustaleniu podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom, - decyzji Organu z dnia [...].01.2012 r. stwierdzającej o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie; 3) zwrócenie się przez orzekający w sprawie Sąd do Sądu Okręgowego w E. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (ul. P. [...], [...] E.) o przesłanie akt sprawy prowadzonej przez ten sąd na skutek skarg M. S. z dnia [....].11.2012 r. (sygn. akt IV U 51/2013 wraz z aktami II instancji pod sygn. III AUa 881/14), jak również akt sprawy prowadzonej przez ten sam sąd pod sygnaturą IV U 382/14; 4) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z dokumentów dostarczonych zgodnie z punktem 2) i 3) oraz wskazanych w treści niniejszego pisma na okoliczność ustalania, iż toczące się postępowania przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych nie stały na przeszkodzie w wydaniu choćby częściowej decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2008 do 11/2009; 5) zasądzenie od organu dla skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa w II według norm przepisanych; 6) przyznanie pełnomocnikowi Skarżącej ze Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w II instancji według norm przepisanych (§ 14 ust. 2 pkt 1) lit. a) w zw. z § 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych). Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż koszty te nie zostały uregulowane przez Skarżącą ani w całości, ani w części. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przedmiotowej skargi poprzez: 7) stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiana pkt 2 skarżonego orzeczenia); 8) ukaranie organu grzywną (zmiana pkt 3 skarżonego orzeczenia); 9) przyznanie od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę 600 zł (sześćset złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną w pierwszej instancji udzieloną z urzędu (zmiana pkt 4 skarżonego orzeczenia). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż zdaniem kasatora Sąd I instancji błędnie ocenił, iż stan bezczynności organu zaistniał dopiero od uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w E. z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. IV U 382/14, podczas gdy stan bezczynności istniał już wcześniej, a Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął akta spraw Sądu Okręgowego w E., sygn. IV U 51/13 oraz IV 382/14, a także Sądu Apelacyjnego w G., sygn. III AUa 881/14. Te zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, iż Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, iż organ miał postawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 r., pomimo iż okres ten nie był kwestionowany w odwołaniu. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu złożenia przez skarżącą odwołania w sprawie zadłużenia z tytułu składek. Z uwagi na zawieszenie postępowania organ nie mógł podejmować żadnych czynności w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, z wyjątkiem określonym w art. 102 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w czasie zawieszenia postępowania organ administracji państwowej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W skardze kasacyjnej kasator zaś nie podjął nawet próby wykazania, iż zachodziły przesłanki o jakich mowa w art. 102 k.p.a. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut, iż Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, iż zawieszenie postępowania było zasadne, to stwierdzić należy, iż w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu oraz oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania postanowieniem ZUS Oddział w E. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji, gdyż skarżąca nie złożyła od niego zażalenia na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Poza tym skarżąca nie wnosiła o podjęcie zawieszonego postępowania. Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło z urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie zadłużenia skarżącej z tytułu składek. W tej sytuacji okoliczność, iż Sąd I instancji oceniał, iż zawieszenie postępowania było uzasadnione jest bez znaczenia dla sprawy. Ubocznie tylko zauważyć należy, iż ta ocena Sądu była prawidłowa, gdyż skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2012 r. wniosła "o umorzenie składek ze względu na ciężką sytuację rodzinną i finansową za cały okres prowadzenia działalności gospodarczej", a zatem okoliczność, iż skarżąca wniosła odwołanie w sprawie podlegania ubezpieczeniu społecznemu tylko za okres od grudnia 2009 r. była bez znaczenia dla prawidłowości zawieszenia postępowania. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż nie można oceniać zasadności umorzenia należności z tytułu składek, skoro nadal sporna jest (choć nie za cały okres) kwestia dotycząca podlegania ubezpieczeniu społecznemu, a więc samej należności z tytułu składek. Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji wadliwie przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wartość przedmiotu sprawy nie dotyczyła przecież należności określonej w wysokości 3.056,49 zł, lecz przedmiot sprawy obejmował wyłącznie bezczynność organu, a w takiej sytuacji stosownie do § 14 ust. 2 pkt c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) minimalna stawka wynosiła 240 zł i taka też kwota została przyznana pełnomocnikowi skarżącej przez Sąd I instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.