III SAB/Kr 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. T. – Z. na bezczynność Wójta Gminy P w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego I. zobowiązuje Wójta Gminy P do wydania aktu w sprawie z wniosku G. T. – Z. z dnia 18 listopada 2013 r. w postępowaniu o rozgraniczenie w terminie 2 miesięcy od doręczenia akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy P miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy P grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, IV. zasądza od Wójta Gminy P na rzecz skarżącej G. T. – Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2015r. W dniu 18 listopada 2013r. do Wójta Gminy w P wpłynął wniosek G. T. –Z. o wszczęcie postępowania rozgraniczającego stanowiącą jej własność działkę nr [...] od działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. W dniu 10 marca 2014r. G. T. – Z. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy P polegającą na niepodjęciu przez ten organ żadnych działań w celu załatwienia w terminie jej wniosku z dnia 18 listopada 2013r. Postanowieniem z dnia 8 września 2014r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 37 w zw. z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznało zażalenie G. T. – Z. na bezczynność Wójta Gminy P za uzasadnione i wyznaczyło temu organowi dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy od daty otrzymania tego postanowienia wraz z aktami sprawy. Kolegium wskazało, że wniosek G. T. – Z. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego został złożony w dniu 18 listopada 2013r., a do dnia przekazania Kolegium dokumentów sprawy, tj. 25 lipca 2014r. decyzja nie została wydana, a zatem nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy P pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 26 stycznia 2015r. G. T. – Z. zwróciła się do Wójta Gminy P z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się załatwienie sprawy z wniosku złożonego przez nią w dniu 18 listopada 2013r. Pismem z dnia 13 lutego 2015r. Wójt Gminy P zawiadomił G. T. –Z. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 13 kwietnia 2015r. z powodu skomplikowanego charakteru sprawy, wynikającego z trudności w ustaleniu kręgu stron przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 27 stycznia 2015r. G. T. – Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy P, zarzucając mu naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 oraz 36 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy P otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami w dniu 17 września 2014r., a więc dwumiesięczny termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 17 listopada 2014r. W tym terminie organ nie zawiadomił skarżącej o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy, czym naruszył art. 36 k.p.a., ani nie podjął żadnych działań w celu rozstrzygnięcia sprawy. W związku tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy P do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie nie dłuższym niż 30 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P wniósł o umorzenie postępowania ze względu na uwzględnienie w całości skargi G. T. – Z. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odpowiedzialny za całość postępowania inspektor przebywa na długotrwałym zwolnieniu z powodów zdrowotnych, a jego obowiązki przejął nowy pracownik, który w toku prowadzonej kwerendy akt ujawnił szereg nieprawidłowości. Wójt Gminy P stwierdził, że ocena czynności prowadzonych w sprawie, przeprowadzona w ramach samokontroli, jest jednoznacznie negatywna i wskazuje, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w efekcie do bezczynności organu. Równocześnie organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie ustalany jest obecnie krąg stron postępowania, jednak są to czynności czasochłonne z uwagi na nieuregulowany od lat stan wieczysto-księgowy, który nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. Na rozprawie w dniu 12 maja 2015r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 czerwca 2015r. Przedłożyła również do akt sprawy pisma Wójta Gminy P z dnia 19 marca 2015r. informujące, że organ prowadzi postępowanie ustalające krąg stron postępowania. Skarżąca podała również, iż Wójt Gminy P ustnie poinformował ją, że nie dopuści do rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ppsa"), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego jest to, czy organy administracji nie naruszają prawa poprzez niepodejmowanie czynności, do których prawo ich zobowiązuje. Przepis art. 52 § 1 ppsa przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że G. T. – Z. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie a bezczynność Wójta Gminy P, w którym wskazała na brak działań ze strony organu w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o rozgraniczenie działki nr [...] będącej jej własnością od działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. SKO postanowieniem z dnia 8 września 2014r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Wójt Gminy P nie wydał w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie decyzji, nie zawiadomił też skarżącej o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Opisane okoliczności wskazują, że skarżąca przed wniesieniem do WSA w Krakowie skargi na bezczynność Wójta Gminy P wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa. Dlatego też skarga na bezczynność mogła zostać merytorycznie rozpoznana. W ocenie Sądu skarga G. T. – Z. na bezczynność Wójta Gminy P jest uzasadniona. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (tak T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, kom. do art. 3 ustawy). Zgodnie z art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca w dniu 18 listopada 2013r. zwróciła się do Wójta Gminy P o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale VI ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie p.g.k.). Art. 30 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Pierwsza faza postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczy się przed właściwym organem administracji na podstawie przepisów rozdziału VI p.g.k. (jako lex specialis), a w zakresie w niej nieuregulowanym, na podstawie przepisów k.p.a. (jako lex generalis). W związku z tym w sprawach tych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie, w jakim p.g.k. nie przewiduje regulacji szczególnej. Jedną z takich odrębności jest obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (tak E. Stefańska w: Lang J. (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wyd. LEX, Warszawa 2013, kom. do art. 30 ustawy, tez 7). Postanowienie to, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), jest niezbędnym elementem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości. Wójt Gminy P do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie ani też nie wydał decyzji o rozgraniczeniu działek. Odpowiadając na skargę do SKO organ I instancji pismem z dnia 25 lipca 2014r. wyjaśnił, że postępowanie zostanie wszczęte po ustaleniu kręgu stron postępowania, a jest to czynność bardzo czasochłonna ze względu na to, że stan wieczysto-księgowy sąsiednich działek nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. Postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie zostało wydane także w terminie wyznaczonym postanowieniem SKO, tj. do dnia 17 listopada do 2014r. Organ I instancji zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 13 kwietnia 2015r., pismem z dnia 13 lutego 2015r., czyli po wniesieniu przez skarżącą skargi do WSA w Krakowie na bezczynność organu. Wójt Gminy P w odpowiedzi na skargę do tut. Sądu, pismem z dnia 16 lutego 2015r. wskazał, że czynności w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego trwają tak długo ze względu na skomplikowany ich charakter oraz nieprawidłowości w czynnościach wykonywanych przez upoważnionego inspektora do początku 2015r. Skarżąca na rozprawie przedłożyła kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 czerwca 2015r. oraz pisma z dnia 19 marca 2015r. informujące o tym, że Wójt Gminy P prowadzi postępowanie ustalające krąg stron postępowania. Skarżąca podała również, iż Wójt Gminy P ustnie poinformował ją, że nie dopuści do rozgraniczenia. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że Wójt Gminy P dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 ppsa, ponieważ nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego, mimo że wniosek G. T. – Z. nie zawierał braków formalnych, które wymagałyby usunięcia, a bez których nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i nie przeprowadził tego postępowania w terminie wskazanym w ustawie. Przepis art. 12 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę szybkości postępowania, a zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Brak rozpatrzenia wniosku G. T. – Z., złożonego w listopadzie 2013r., niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a., regulujących terminy załatwiania spraw. Odnośnie wniosku Wójta Gminy P o umorzenie postępowania na zasadzie art. 54 § 3 ppsa w związku z uwzględnieniem przez niego skargi w całości, Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie w ramach autokontroli w trybie art. 54 § 3 k.p.a. skargi na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–3 powinno oznaczać wydanie stosownej decyzji administracyjnej lub postanowienia w postępowaniu jurysdykcyjnym (tak T. Woś w: Prawo..., op. cit., kom. do art. 54 ustawy). W związku z tym Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi G. T. – Z. przez organ I instancji, nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania sądowego zaininicjowanego tą skargą. W związku z powyższym Sąd uznał skargę na bezczynność Wójta Gminy P za zasadną i wyznaczył temu organowi termin dwumiesięczny do załatwienia wniosku skarżącej, biorąc pod uwagę przesłankę szczególnego skomplikowania sprawy w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. w ustaleniu kręgu stron tego postępowania. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy i wielomiesięczny okres niepodejmowania przez organ żadnych działań w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność Wójta Gminy P miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzekł jak w pkt II sentencji. W niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia normy wynikającej z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., co godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wysokość grzywny wymierzonej Wójtowi Gminy P w pkt III sentencji Sąd ustalił na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa – jak w pkt IV sentencji wyroku.