II SAB/Wa 321/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczy kompletu uchwał Rady Rodziców) - oddala skargę - K. S. w dniu [...] września 2014 r. złożyła do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. przy ul. [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kompletu uchwał Rady Rodziców z lat 2009 - 2014 (do lipca). Dyrektor Szkoły w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, że o przesłanych w formie elektronicznej wnioskach, w tym o powyżej określonym poinformował byłą Przewodniczącą Rady Rodziców. Podał również, że Rada Rodziców jest organem niezależnym i dokumenty przechowuje we własnym archiwum. Dyrektor Szkoły w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie ma możliwości udostępnienia pocztą elektroniczną w formie zeskanowanej "kompletu uchwał Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...], obowiązujących w latach 2009 - 2014" w ustawowym terminie ze względu na konieczność zwrócenia się do Rady Rodziców o udostępnienie dokumentacji. Po otrzymaniu dokumentów zostaną one przekazane w formie skanu zgodnie z otrzymanym wnioskiem. Dyrektor Szkoły w piśmie do Prezydium Rady Rodziców z dnia [...] października 2014 r. wystąpił o przekazanie dokumentów, których udostępnienia domaga się K. S., w tym kompletu uchwał Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] podjętych w latach 2009 - 2014. Przewodniczący Rady Rodziców w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował Dyrektora Szkoły, że Prezydium Rady Rodziców nie przekaże dokumentów, które są własnością Rady Rodziców, a wniosek o ich udostępnienia K. S. powinna skierować do Prezydium Rady Rodziców. K. S. w dniu [...] października 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły nr [...] im. [...] w W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie pocztą elektroniczną zeskanowanego "kompletu uchwał Rady Rodziców podjętych w latach 2009 - 2014 (do lipca)". Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora Szkoły, jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwemu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. do reprezentowania spraw szkoły na zewnątrz, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że treścią jej wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Wobec braku reakcji organu na jej wniosek w dniu [...] października 2014 r. na adres jego poczty elektronicznej przesłała wiadomość e-mail przypominającą o sprawie. Dyrektor Szkoły przesłał jej pismo, z którego wynika, że nie zamierza udzielić żądanych informacji. W dniu [...] października 2014 r. wezwała organ do usunięcia stanu niezgodności z prawem, wskazując jednocześnie dodatkowe 5 dni na przekazanie dokumentacji będącej przedmiotem jej wniosku z dnia [...] września 2014 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, czym świadomie naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Szkoły w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, co następuje: Skarżąca żądała od Dyrektora Szkoły dostarczenia informacji publicznej w postaci skanu kompletu uchwał Rady Rodziców podjętych w latach 2009 - 2014 (do 1 lipca). Jako członek Prezydium Rady Rodziców działającej w szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w W. doskonale zdawała sobie sprawę ze statusu Rady Rodziców jako społecznego organu szkoły, niepodlegającego dyrektorowi. Mimo to, jak również mimo pisemnych wyjaśnień przedstawionych przez Dyrektora Szkoły w pismach załączonych do pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. (skierowanego do Sądu w niniejszej sprawie), skarżąca podtrzymuje swój wniosek, żądając udostępnienia dokumentów od Dyrektora Szkoły, czyli niewłaściwego organu, niedysponującego przedmiotowymi informacjami. Warto podkreślić, że skarżąca mija się z prawdą twierdząc w uzasadnieniu skargi, iż Dyrektor Szkoły poinformował ją, że nie zamierza udzielić żądanych informacji. Dyrektor w zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy sposób wyjaśnił bowiem skarżącej w piśmie z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., że żądanymi dokumentami nie dysponuje i musi je najpierw uzyskać od Rady Rodziców. Tymczasem Rada Rodziców pismem z dnia [...] października 2014 r. odmówiła Dyrektorowi Szkoły przekazania dokumentów objętych wnioskiem. W okoliczności niniejszej sprawy, organ nie mając fizycznej możliwości udostępnienia skarżącej żądanych dokumentów, nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Należy podkreślić, iż o braku dysponowania żądanymi dokumentami skarżąca została wyczerpująco poinformowana. Dodatkowo Dyrektor Szkoły podnosi, że Rada Rodziców, jako organ społeczny (art. 53 i art. 54 ustawy o systemie oświaty) nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w związku z czym wątpliwym jest, czy wytworzone przez nią dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy powinny podlegać udostępnieniu w trybie tejże ustawy. Z tego także względu brak po stronie organu prawnego obowiązku uczynienia zadość żądaniu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyżej określonych przepisów sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m.in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270z późn. zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z2014 r., poz. 7822 z późn. zm.) – zwanej dalej o d.i.p. Przywołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W myśl art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji. Jednocześnie wskazać należy, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot obowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o d.i.p. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że co do meritum nie jest on sporny i został przedstawiony przy podanym stanowisku skarżącej i organu. Zatem w ocenie Sądu nie ma konieczności jego powtarzania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W., w sytuacji gdy ustosunkował się do żądania skarżącej, odpowiadając na jej wniosek oraz wskazując drogę uzyskania żądanych dokumentów w postaci kompletu uchwał Rady Rodziców podjętych w latach 2009 - 2014 (do 1 lipca) pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej. Zatem spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność - jak wywodzi skarżąca, czy też nie - jak twierdzi organ. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że żądana przez skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej, a Dyrektor Szkoły jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto poza sporem jest, że organ poinformował skarżącą o podmiocie (Rada Rodziców), w którego dyspozycji pozostają wnioskowane przez nią dokumenty, których niezależnie od przyczyny - nie jest nie tylko ich dysponentem i nie zostały przez organ wytworzone, ale co wymaga podkreślenia, nie zostały one na dzień złożenia wniosku przekazane do składowania w archiwum zakładowym Szkoły. Podkreślić należy, że skarżąca zarówno podczas prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek, jak również we wniesionej skardze nie wskazała konkretnych przepisów powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które nakładałyby na dyrektora szkoły obowiązek posiadania i dysponowania dokumentami wytworzonymi przez Radę Rodziców, która jest społecznym organem szkoły przewidzianym w ustawie o systemie oświaty, o szeroko zakreślonych własnych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych. Rada Rodziców jest organizacja społeczną, ale tylko wewnątrz systemu oświaty. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt I SA 943/00. Z kolei kompetencje Rady Rodziców zostały określone w art. 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Rada Rodziców działa na podstawie uchwalonego przez nią regulaminu (art. 53 ust. 4 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z § 19 ust. 5 Regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w W., po 5 latach dokumenty Rady są przekazywane do archiwum szkoły. Natomiast zgodnie z § 20 tego regulaminu, protokoły i uchwały Rady, Prezydium i Komisji Rewizyjnej umieszczane są na stronie internetowej w zakładce Rada Rodziców w terminie 7 dni roboczych od zatwierdzenia dokumentów przez zebranie Rady. Z oczywistych względów obowiązki określone w powyżej przytoczonych przepisach odnoszą się do Rady Rodziców, a nie dyrektora szkoły. Skoro żądane przez skarżącą dokumenty nie zostały przekazane do archiwum szkoły, nawet po upływie pięciu lat, to nie można z tego tytułu czynić zarzutu dyrektorowi szkoły, że ich nie udostępnia. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego mamy do czynienia m. in. w sytuacji, gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, że żądanej informacji nie posiada. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skarżąca została poinformowana o tym fakcie, jak również organ wskazał podmiot, który żądane informacje powinien posiadać. Zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu obowiązanego w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12). Reasumując Sąd podkreśla, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o d.i.p. Skoro organ w rozpoznawanej sprawie poinformował skarżącą, że żądanych dokumentów nie posiada i podjął działania zmierzające do ich uzyskania, to należy uznać, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność w sposobie jej załatwienia. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że skarżąca jako członek Rady Rodziców miała prawo uczestnictwa w posiedzeniach Rady Rodziców i możliwość zapoznania się z interesującymi ją dokumentami wytworzonymi przez Radę Rodziców w ramach sprawowanej funkcji i ewentualnego żądania ich wydania. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca z prawa tego skorzystała. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.