I SA/Wa 3579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy [...], ww. decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. orzekł o odpłatnym przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej w dacie przejęcia własność J. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] wystąpił J. S., podnosząc, ze decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie składał on wniosku o przejęcie nieruchomości odpłatnie przez Państwo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 53 ustawy z dnia z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub części przejęte odpłatnie przez Państwo. Z aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r. (Nr [...]) wynika, iż J. S. był właścicielem nieruchomości rolnej składającej się z działek o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w [...]. Na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] wnioskodawca miał ukończony [...] rok życia, a zatem nie spełniał - określonego w art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy - warunku do uzyskania emerytury. Ponadto, w toku postępowania uzyskano od H. S. - żony wnioskodawcy informację, że J. S. nie był inwalidą w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...] lutego 1980 r. Minister stwierdził, iż o okoliczności złożenia przez J. S. wniosku o odpłatne przejęcie przez Państwo nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa wskazuje treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. Wprawdzie wniosek poprzedzający powyższą decyzję Naczelnika nie zachował się w aktach administracyjnych Urzędu Miejskiego [...] , zaś akt niniejszego postępowania nie ma także w zasobach Archiwum Narodowego [...], Archiwum Akt Nowych [...] oraz Archiwum Państwowego [...] , jednakże - zdaniem Ministra - powyższe nie może wskazywać, iż analizowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 powołanej ustawy z dnia 27 października 1977 r. W aktach postępowania zachowało się natomiast podanie z dnia [...] lutego 1980 r. (sporządzone [...] dni po wydaniu kwestionowanej decyzji) określone jako: "Wniosek w sprawie sprzedaży gruntu dla Państwa za spłaty pieniężne". Z podania tego wynika, że obywatel J. S. zamieszkały w [...] wyraził zgodę na sprzedanie gruntu stanowiącego jego wyłączną własność na rzecz Państwa. Wnioskodawca wskazał, że obszar jego gospodarstwa wynosi [...] ha z czego chce sprzedać część obejmującą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Podanie to zostało podpisane przez J. S. Organ nadzorczy podkreślił, że obecnie intencją J. S. jest podważenie treści podania poprzez potraktowanie oświadczenia woli w nim wyrażonego, jako złożonego pod wpływem błędu. Okoliczność ta - zdaniem Ministra - nie może jednak wywierać wpływu na wynik niniejszego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nadzorcze, nie jest uprawniony bowiem do ustalania, czy ww. oświadczenie woli przy jego złożeniu było obarczone którąś z wad przewidzianych w przepisach prawa cywilnego. Zdaniem organu, fakt, iż w aktach postępowania zwykłego zamieszczone jest ww. podanie oznacza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. w zakresie przesłanki złożenia wniosku. Wprawdzie, podanie J. S. zostało sporządzone [...] dni po wydaniu decyzji Naczelnika jednakże, jak wskazał Minister, w orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście badania przesłanki złożenia wniosku w trybie art. 53 akcentuje się potrzebę uwzględniania przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe wszelkich oświadczeń stron dotyczących tej materii, choćby były one składane przez te strony już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Reasumując, Minister podniósł, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zebrane materiały nie pozwalają również na uznanie, aby wystąpiła któraś z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] września 2014 r. wystąpił J. S. Zarzucił organowi naruszenie art. 7- 10, 77, 80 i 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że J. S. wystąpił z wnioskiem o odpłatne przekazanie nieruchomości na rzecz Państwa, podczas gdy w aktach sprawy brak jest takiego wniosku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając, że to, iż w aktach sprawy postępowania zwykłego nie zachował się wniosek J. S. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa nie oznacza, że wniosek taki nie został złożony. Na okoliczność wystąpienia przez J. S. z wymaganym wnioskiem wskazuje bowiem, zdaniem organu odwoławczego, nie tylko treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r., ale także i podanie strony z dnia [...] lutego 1980 r., określone jako: "Wniosek w sprawie sprzedaży gruntu dla Państwa za spłaty pieniężne". Minister podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest oczywiste i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu administracji pomimo braku posiadania wniosku skarżącego o przejęciu na własności Państwa gospodarstwa rolnego organ przyjął, iż wniosek taki został przez skarżącego J. S. złożony; b) art. 8, 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi za zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia; c) art. 9 kpa i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r.; 2) rażące naruszenie przepisów prawa to jest: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie szeregu nieznanych przepisom prawa domniemań oraz poprzez przyjęcie, iż brak posiadania wniosku skarżącego o przejęcie gospodarstwa rolnego pozwala przyjąć, na podstawie innych dokumentów (datowanych po wydaniu przedmiotowej decyzji), iż skarżący wyraził wolę przeniesienia na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek uznania przez sąd że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności wniósł o uchylenie ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2014 r., nie naruszają przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, postępowanie takie nie może prowadzić do ponownego rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 490/05, (publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Aby stwierdzić więc nieważność decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r.) Minister zobowiązany był do oceny czy organ wydając w 1980 r. wyżej opisany kontrolowany akt rażąco naruszył przepisy prawa stanowiące materialnoprawną podstawę jego wydania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 (publ. Lex 165717). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Odnosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Według ust. 1 powołanego przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego rolnika, mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Przy czym stosownie do ust. 3 cytowanego artykułu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa za odpłatnością. Zdaniem Sądu, rację ma organ nadzoru stwierdzając, że dowodem potwierdzającym złożenie takiego wniosku przez J. S. jest kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. W treści tej decyzji wprost jest stwierdzone, że orzeczenie o przejęciu na własność Państwa opisanej w niej nieruchomości rolnej nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku J. S. zam. [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona przez J. S., stała się prawomocna, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem dowodzi tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument ten posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości. Skarżący otrzymał spłatę za przejętą przez Państwo nieruchomość. Zatem, fakt braku pisemnego wniosku w szczątkowo zachowanych aktach postępowania zwykłego w Urzędzie Miejskim [...] (akt postępowania zwykłego nie odnaleziono także w zasobach Archiwum Narodowego [...], Archiwum Akt Nowych [...] oraz Archiwum Państwowego [...]), nie oznacza, że wola taka nie została złożona przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej, zważywszy, iż chodzi o zdarzenie sprzed ponad trzydziestu lat. Poza tym, wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie przewidywały wymogu złożenia wniosku na piśmie. Zdaniem Sądu, domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego jaki stanowi ww. decyzja Naczelnika nie może obalić stanowisko skarżącego zgłoszone dopiero w czerwcu 1999 r., tj. prawie 20 lat po wydaniu decyzji, sprowadzające się do tego, że wniosku w sprawie przejęcia za spłatę nieruchomości rolnej nie składał, zaś jego podanie z dnia [...] lutego 1980 r. nie stanowi wyrażenia jego woli o przejęciu nieruchomości, albowiem został wprowadzony w błąd przez organ przy jego podpisywaniu. W ocenie Sądu prawidło organ przyjął, że wprawdzie pismo skarżącego z dnia [...] lutego 1999 r. zostało złożone już po wydaniu decyzji z 1980 r., jednakże wobec treści decyzji, która w swej treści wskazywała na fakt złożenia przez skarżącego wniosku o przejęciu gospodarstwa, oraz wobec niezakwestionowania decyzji w ustawowym terminie pomimo jej skutecznego doręczenia - uznać należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.